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주민참여제도 문턱 대폭 낮춰 주민주권 구현한다
이방무 행정안전부 자치분권제도과장 2018년 12월호



주민투표의 대상을 확대하고 주민투표 및 소환 시 투표권자의 3분의 1 이상이 투표해야만 개표할 수 있었던 ‘개표요건’을 폐지한다. 또한 주민조례발안, 주민감사 및 주민소송의 청구권자 연령을 만 19세에서 18세로 하향 조정해 폭넓은 주민참여를 보장한다.


지난 10월 30일 경주에서 열린 ‘제6회 지방자치의 날’ 행사에서 정부는 30년 만에 「지방자치법」을 전면 개정한다고 발표했다. 1988년 전부개정 이후 부분적 제도개선만 해온 「지방자치법」이 주민 중심의 지방자치 구현을 목표로 대대적으로 바뀌게 된다.
이번 「지방자치법」 개정의 배경에는 변화된 시대상을 담아내고 새로운 시대에 맞는 혁신적인 지방자치제도를 만들어나가야 한다는 국민적 요구와 바람이 깔려 있다. 아울러 이번 개정안은 올해 9월 11일 대통령직속 자치분권위원회에서 발표한 ‘자치분권 종합계획’의 과제들을 실질적으로 이행하기 위한 법률적 조치라는 데 의의가 있다.
개정안의 3가지 기본방향은 첫째, 주민주권 확립을 통해 실질적인 지역민주주의를 구현하고 둘째, 자치단체의 자율성을 확대하고 이에 상응하는 투명성과 책임성을 확보하며 셋째, 중앙과 지방의 관계를 협력적 동반자 관계로 전환하는 것으로, 분야별 핵심내용은 다음과 같다.


주민참여 보장 명시하고 ‘주민조례발안제’ 도입
이번 개정안의 가장 중요한 부분은 주민주권 구현이다. 자치분권의 최종 지향점이 주민이라는 점을 명확히 하고, 주민참여제도의 문턱을 대폭 낮춰 풀뿌리 민주주의를 활성화하고자 한다.
이를 위해 첫째, 생활현장의 주민참여 요구를 반영하기 위해 법 제1조 목적규정에 주민참여의 보장을 명시하고, 주민의 권리 부분에 주민생활에 영향을 미치는 정책 결정·집행 과정에 참여할 권리를 신설한다. 둘째, 주민이 단체장을 경유하지 않고 지방의회에 조례안을 직접 발의할 수 있는 ‘주민조례발안제’를 도입한다. 조례 청구인 요건도 30%가량 완화해 자치입법과정에 주민참여를 확대한다. 또한 ‘주민감사청구’의 서명인 수 상한을 완화하는 한편, 제기할 수 있는 기간도 2년에서 3년으로 늘린다. 셋째, 제도도입 10년이 훌쩍 넘었지만 각각 8건 실시에 불과한 ‘주민투표’와 ‘주민소환’의 문턱도 낮춘다. 주민투표의 대상을 확대하고, 주민투표 및 소환 시 투표권자의
3분의 1 이상이 투표해야만 개표할 수 있었던 ‘개표요건’을 폐지하며, ‘온라인청구제’를 도입한다. 넷째, 주민조례발안, 주민감사 및 주민소송의 청구권자 연령을 만 19세에서 18세로 하향 조정해 폭넓은 주민참여를 보장하고, 풀뿌리 주민자치기구인 ‘주민자치회’의 설치·운영에 관한 기본적인 사항과 행정·재정적 지원 근거를 명시한다. 다섯째, 현재는 자치단체의 기관구성이 단체장 중심의 집행부-의회 분리형으로 획일화돼 있는데 앞으로는 집행부-의회 통합형 등 지역 여건에 따라 주민이 투표로 선택할 수 있도록 자율권을 준다. 다만 이번 개정안에는 근거만 마련하고, 추후 공론화 과정을 거쳐 구체적인 유형·절차 등은 별도 법률로 규정할 예정이다.
다음으로 자치단체의 사무와 자율성을 획기적으로 확대해 자치단체가 주민을 위해 창의적으로 일할 수 있도록 할 계획이다. 첫째, 사무배분의 원칙으로 ‘보충성·불경합성’ 등을 규정하고 국가와 자치단체에 준수의무를 부여한다. 또한 법령 제·개정 시 사무배분의 적정성, 자치권 침해 여부 등을 반드시 사전 평가하도록 하는 ‘자치분권 영향평가제’를 도입한다. 둘째, 현행 법정 부단체장 이외에 특정 업무를 수행하는 시·도 부단체장 1명(인구 500만명 이상 2명)을 조례에 따라 둘 수 있도록 하고, 대통령령을 개정해 현행 시·도 실·국 수의 20% 범위 내에서 기구설치를 자율화하는 등 단계적으로 조직운영 자율성을 확대해나간다. 셋째, 시·도지사의 권한이었던 시·도의회 사무직원에 대한 인사권을 의회 의장에게 부여해 지방의회의 독립성을 보장하고, 광역 및 기초 의회 의원의 의정활동을 지원하는 ‘정책지원 전문인력’을 둘 수 있도록 근거를 마련하는 등 의회의 집행부 견제 역량을 강화한다.


자치단체의 투명성 및 책임성 강화···알권리 보장 위해 정보공개 통합플랫폼 구축
자율성 확대의 결과가 주민서비스 향상으로 귀결되도록 하기 위해 투명성과 책임성도 대폭 강화한다. 첫째, 주민의 알권리를 보장하고 시민단체 등의 견제를 강화하기 위해 정보공개의 의무와 방법 등에 관한 일반규정을 신설하고, 향후 정보공개 통합플랫폼을 구축하는 한편, 지방의회도 회의록 등을 공개토록 의무화한다. 둘째, 자치사무에 관한 시·군·구의 위법한 처분 또는 부작위에 대해 국가가 보충적으로 시정·이행명령을 할 수 있는 근거를 마련해 사무수행의 책임성을 확보하고, 지역에 관계없이 주민이 최소한의 균등한 공공서비스를 받을 수 있도록 상호 간 연대·협력의무를 신설한다. 셋째, 모든 지방의회에 의원의 윤리 및 징계에 관한 사항을 심사하는 ‘윤리특별위원회’ 설치를 의무화하고, 민간위원으로 구성된 ‘윤리심사자문위원회’를 신설해 지방의원의 윤리성과 책임성을 강화한다.
아울러 국가와 자치단체의 관계를 수직적 관계에서 협력적 동반자 관계로 전환하고 자치단체 간 협력을 활성화하는 측면에서 첫째, 대통령-시·도지사 간담회의 제도화를 위해 국가와 자치단체가 주요 정책 등을 정기적으로 협의하는 ‘(가칭)자치발전협력회의’ 설치를 위한 법적 근거를 마련하는 한편, 「지방자치법」 제9장의 명칭을 ‘국가의 지도·감독’에서 ‘국가와 지방자치단체의 관계’로 변경한다. 둘째, 단체장 인수위원회의 구성에 대한 적정기준(정수: 광역 20명, 기초 15명 이내 등)을 법률에 명시하고 인수위원의 책임과 의무를 명확히 해 인수위원회의 효율적 운영을 도모한다. 셋째, 교통·환경 등 광역적 행정수요에 효과적으로 대응할 수 있도록 여러 자치단체의 연합으로 구성되는 ‘특별지방자치단체’에 관한 법적 근거를 구체화하고, 행정협의회의 설립 절차를 간소화해 자치단체 간 협력을 활성화한다.
이번 「지방자치법」 전부개정안은 입법예고 및 국무회의를 거쳐 연내에 국회에 제출될 예정이다. 내년 상반기에 국회심의가 이뤄지면 하반기부터 지방행정 현장에서 적용될 것으로 기대된다. 지역이 자율성과 창의성을 최대로 발휘해 성장하고, 이것이 국가발전으로 이어져 새로운 대한민국으로 거듭나는 것이 이번 「지방자치법」 전면개정의 비전이고 소망이다.

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