"21세기를 향한 과학기술계 정부출연연구기관 운영개선방안"

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과학기술처 정부출연연구기관 합동평가단

I. 과학기술계 정부출연연구기관의 합동평가의 배경 및 주안점

(1) 합동평가의 배경

o 과학기술계 정부출연연구기관은 우리의 산업경쟁력과 기술개발능력이

취약하였던 70.80년대에 산업기술기반 구축의 주역으로서, 국가과학

기술과 경제사회발전에 많은 기여를 해온 우리나라 특유의 연구주체

로서, 정부가 지원하는 재단법인 또는 특수법인임.

o 그러나 최근 대학과 산업계의 연구개발역량이 급신장하고 과학기술을

둘러싼 대내외 환경이 급변함에 따라 이제 그 기능과 역할이 재정립

되어야 함. 또한 정부투자의 효율성을 제고하여 연구성과를 극대화해

나가야 함.

o 근본적으로 정부출연연구기관들은 연구주체들의 연구개발활동만으로

는 수요충족이 불가능한 수요부문을 보완하기 위해 설립.운영되는 것

이므로 연구개발환경 변화에 따라 그 역할 및 기능이 새롭게 적응되

어 나가야 함.

- 1960년대(발아기) : KIST 설립

--> 과학기술발전의 하부구조 구축

- 1970년대(발전기) : 전문기술연구소 설립

--> 선진기술 소화.흡수를 통한 산업계 기술개

발 지원

- 1980년대(조정기) : 출연연구기관 통폐합 및 육성

--> 정부주도에 의한 핵심기술개발 보급

- 1990년대(도약기) : 출연연구기관의 새로운 도약 필요

o 80년대 후반 이후 산업계와 대학의 연구개발 역량이 크게 증대됨에

따라, 출연연구기관들의 위상 및 역할에 대한 논의가 활발하게 제기

되고 있으며,

- 특히 최근 들어서는 정부연구개발투자의 효율적 활용을 위하여, 출

연연구기관의 연구관리 및 운영체제를 개선해야 할 필요성이 대두

됨.

. '89.8  "행정개혁위원회"를 통한 출연(연) 운영 효율화방안 검토

. '90.6  과학기술계 정부출연(연)에 대한 감사원 감사

. '91.3 "제조업 경쟁력 강화대책" 보고시 대통령 지시

o 이를 위해 금번 22개 과학기술계 정부출연연구기관에 대한 정밀점

검 및 합동평가를 실시하게 되었음. 그리하여 21세기를 지향한 출

연연구기관의 새로운 위상, 기능 및 역할을 재정립하고, 연구관리

와 기관운영상의 취약점을 찾아내어 과감한 개혁을 통하여 새로운

태세로써 연구의 생산성 제고방안을 도출함.

(2) 합동평가작업의 개요 및 추진방법

<대상기관>

o 22개 과학기술계 정부출연연구기관

- 과학기술(연) 등 19개 과학기술처 산하 연구기관 및 생산기술(연)

"상공부", 건설기술(연) "건설부", 식품개발(연) "농림수산부"

<평가체제>

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|    종합과학기술심의회    | - 위원장 : 국무총리

|--------------------------| - 위원 : 관계국무위원 및 전문가

|평가결과의 최종 심의.확정 |          (총 17명)

+--------------------------+

+--------------------------+

|      평가조정위원회      | - 위원장 : 국무총리 행정조정실장

|--------------------------| - 위원 : 관계부처 1급 및 전문가

|   평가결과의 협의.조정   |          (총 15명)

+--------------------------+

+--------------------------+

|        합동평가단        | - 단장 : 과학기술처 차관

|--------------------------| - 부단장 : 국무총리 행정조정실

|   정밀진단 및 개선방안   |            제2조정관

|   수립 및 평가실무작업   | - 위원 : 관계부처 국장급 및 전문

+--------------------------+          가(총 27명)

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<평가방법>

o 중립적 입장에 있는 전문가들이 자율적.객관적으로 점검.평가

o 유관기관 현장방문 조사, 대상연구기관의 자체평가 보고 검토, 관련

부처의 출연(연) 육성정책 등 종합 반영

<평가기간>

o '91.4-'91.6 정밀진단 및 평가작업 실시

<추진일정>

o '91.3.29 과학기술관련 정부출연연구기관 평가추진 기본계획 수립

o '91.4.3 제1차 합동평가단 전체회의(관계부처) 개최

- 정부출연(연) 평가를 위한 세부 운영방안 검토

- 민간위원(후보) 선정

o '91.4.11  제2차 합동평가단 전체회의 개최

- 세부추진계획 확정

- 합동평가단 위원 위촉 동의 및 분과(위) 구성

- 평가기준 작성 소위원회 구성

o '91.4.15-4.22 평가기준 작성 소위원회 활동

- 평가점검 항목 및 평가기준 작성

o '91.4.24 출연연구기관장 회의

- 평가기준 시달 및 출연(연) 자체평가보고서 작성계획 시달

- 합동평가단 평가활동에 대한 출연(연) 협조사항 전달

o '91.4.24-5.7 연구기관 자체평가서 작성 제출

o '91.5.10 제3차 합동평가단 전체회의 개최

- 평가기준 협의

- 위원별 평가대상기관 분담(안) 및 분과(위)별 일정계획 확정

o '91.5.14-5.15 연구기관 업무보고회 개최

- 평가대상 22개 정부출연연구기관의 기관운영, 연구사업 현황 및 발

전계획 등 보고

o '91.5.20-6.5 각 부처별 출연(연) 육성방향 의견서 작성.제출

o '91.5-'91.6 분과위원회별 활동

o '91.6.17-6.20 합동평가단 최종보고서 작성 실무작업(집체작업)

o '91.6.21-6.22 정부출연(연) 역할정립을 위한 과기처.출연연구기관장

연석회의

o '91.6.26 합동평가단 최종보고서(시안) 작성

(3) 합동평가의 주안점

o 기본시각은

- 21세기를 향한 발전지향적 역할.기능정립 정책 및 제도정비에 중점

o 평가주안점은

- 위상과 기능을 정립하기 위해

. 국가가 요구하는 기능 및 역할을 충실히 수행해 왔는가?

. 시대적 배경과 국가정책목표에 부합되는 새로운 기능 및 역할정

립 방안은?

- 운영효율화 방안을 위한

. 연구사업관리 및 기관운영상의 제반 문제점과 개선방안은?

- 육성정책 방안을 창출하기 위해

. 출연(연) 육성정책과 지원제도의 문제점과 개선방향은?

. 산.학.연 협동연구 등 국가연구개발체제의 효율화 방안은?

. 연구원들의 사기진작 및 바람직한 연구문화 정착방안은?

o 평가결과 기대효과는

- 정부와 출연(연)이 스스로를 자체평가하고

. "21세기 과학기술 G7선진국" 진입을 위해 나아가야 할 방향, 기

능 및 역할을 재정립하는 계기를 마련하고

- 출연(연)이 국가경제.사회 및 과학기술발전에 더욱 이바지할 수 있

도록

. 목표관리의 명확화와 연구자율성 확보, 연구관리 및 기관운영의

효율화, 건전한 연구문화의 정착을 유도함에 있음.

II. 국가과학기술정책과 21세기를 지향한 정부출연(연)의 좌표

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+-------------------------------+                +------------+

| 21세기 선진 민주복지사회 구현 | -------------- |국가발전목표|

+-------------------------------+                +------------+

^ ^

| |

+---------------------------------------+

| 국가과학기술능력의 확충 및 활용을 통해|

|                                       |

| - 경제의 지속적 발전 뒷받침           |        +------------+

|   -> (예) 산업경쟁력 제고             | ------ |과학기술정책|

|                                       |        |  기본임무  |

| - 복지와 삶의 질 향상 선도            |        +------------+

|   -> (예) 환경.보건 등                |

|                                       |

| - 창조적.합리적 사고창출              |

|   -> (예) 생활의 과학화               |

+---------------------------------------+

^ ^

| |

+----------------------------------------------+

| - 국내외 기술개발환경의 변화에 따른 국가     |

|   연구개발정책방향의 전환에 적절히 대응할    |  +-----------+

|   수 있는 역할과 위상을 재정립               |  |21세기를   |

|                                              |--|지향한 정부|

|                          연구개발전략        |  |출연(연)의 |

|                          -------------       |  |좌표       |

|                        - 비교우위분야에      |  +-----------+

|                          집중투자            |

| 기술개발환경의 변화    - 기회선점적 전략     |

| -------------------    - 개발과제의 국제화   |

| - 기술개발의 국제화    - 질중심의 연구개발   |

| - 급속한 기술발전                            |

| - 기술경쟁의 심화            운영체제        |

| - 기술보호주의 강화          --------        |

|                        - 출연(연)의 연구역량 |

|                          의 극대화와 범국가적|

|                          공동활용            |

|                        - 연구인력, 기술정보의|

|                          국제화              |

|                        - 창조적이고 유연성   |

|                          있는 연구조직       |

|                        - 연구기관.연구원의   |

|                          전문.정예화         |

+----------------------------------------------+

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III. 과학기술계 정부출연연구기관의 기능 재정립

1. 출연(연) 위상의 재정립 원칙

o 출연(연)의 위상은 국가연구개발시스템(산업계, 대학 및 출연연구기관

의 역할 및 상호관계)의 관점에서 검토되어야 함.

o 근본적으로 출연(연)은 국가연구개발시스템 속에서 여타 연구주체들이

담당할 수 없는 국가연구개발 수요를 만족시켜야 하므로, 국가적 수요

에 보다 접근하여 문제해결 지원

o 그러나 우리나라 출연(연)은 변화하는 과학기술환경과 출연(연)에 대한

국민적 요구를 능동적으로 충분히 수행.반영하지 못하여 왔음.

o 산업계 및 대학의 연구개발 역량이 미흡했던 70년대 후반까지는 출연

(연)이 국가연구개발활동의 중핵이 되어 왔고 또 필요했음.

o 그러나 산업계의 연구개발능력이 출연(연)에 비해 상대적으로 급성장함

에 따라 국가연구개발시스템에서의 산업계의 역할이 강화되고, 출연(연)

의 위상은 국가연구개발활동의 주역에서 산업계를 지원하는 역할 및 공

공기술개발 등 특정한 영역으로 바뀌어 가는 추세임.

- 종전 : 국가연구개발의 중추기관으로서 역할

- 향후 : 국가연구개발의 기반.원천부문을 뒷받침

o 이러한 추세변화는 더욱 가속화되어 앞으로의 국가연구개발시스템은 산

업계를 중심으로 활동하게 될 것이므로,

- 출연(연)의 기능 재검토가 구체적이고도 시급하게 필요하며,

- 이와 함께 정부 및 출연(연) 구성원들의 의식과 행동의 변혁이 따라

야 할 것임.

2. 출연(연)의 기본역할 및 기능

o 출연(연)의 기본역할은 (1) 공공기술개발 (2) 산업기술개발 (3) 지원

및 (4) 교육으로 나누어질 수 있으며, 그 구체적 내용 및 상대적 중요

성은 환경변화에 따라 달라져야 함.

o 출연(연)은 과학기술중에서도 기술부문을 주로 담당하며(과학은 대학의

연구영역임), 기술중에서도 공공기술과 산업화를 지향한 기초.응용기술

부문에 주력함.

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종전                                 향후

---------------------------------------------------------------

연구개발                        연구개발

o 공공기술                      o 공공기술

o 산업기술                      o 산업기술

. R&D 전과정                     . 기초, 응용기술중심

---------------------------------------------------------------

o 지원                          o 지원

. 기술지원, 규격, 인증 등       . 기존지원기능

. 연구기획.관리, 기술예측.

평가, 정책연구 등

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o 교육                          o 교육

. 정규교육중심                  . 기술인력양성중심

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<출연(연)의 향후 역할 및 기능>

1) 공공기술부문 연구활동의 획기적 강화

- 이제까지는 경제발전을 주목적으로 하여, 정부가 출연(연)을 통해

산업기술을 지원했으나

. 최근 산업계의 연구역량 강화로 정부의 공공기술투자에 대한 여

력이 생겼고(공급부문의 강화)

. 점차 국민들의 국민복지, 삶의 질 향상에 대한 요구가 커짐에 따

라(수요부문의 변화)

- 공공기술분야에 대한 정부의 지원이 획기적으로 강화되어야 함.

* 공공기술이란 국민생활의 질 향상과 복지증진을 위해 사회적으로

요구되는 기술수요를 통칭하되, 출연(연)의 담당영역은 기술.사회

파급효과가 큰 공유성기술(GENERIC TECHNOLOGY)과 민간이 참여하

지 않는 전용성기술(PROPRIETARY TECHNOLOGY)을 포함함.

- 공공기술은 국공립연구기관과 출연(연)의 고유 영역이므로, 이에

대한 역할이 더욱 강화되어야 함.

. 이에 따라 공공기술부문에 대한 정부의 재정적 지원이 필요한 만

큼 충분히 뒷받침되어야 함.

- 장기적으로 보면 공공기술관련 연구개발수요는 계속 증대될 것이므

로, 현재 취약한 국공립연구기관의 연구기능을 획기적으로 강화하

여, 출연(연)과 국공립연구기관이 상호 보완적인 기능을 수행토록

함.

2) 기초.응용기술에 촛점을 맞춘 산업기술개발의 추진

- 출연(연)은 종전의 산업기술 전반에 대한 나열식 기술개발을 지양

하고, 기초.응용기술개발에 주력함.

* 기초.응용기술이란 향후에 특정기술의 산업화를 위해 필요한(미래

기술수요 충족을 위한) 원천적 기반기술을 말하며, 제품.공정개발

이전의 기술영역에 해당함.

. 공유성기술(GENERIC TECHNOLOGY) 또는 경쟁전단계기술(PRECOMPE-

TITIVE STAGE TECHNOLOGY) 영역에 한함.

- 그러나 중소기업의 경우에는 자체기술개발능력이 극히 취약하므로

산업기술분야라 하더라도 중소기업에 관한 한 앞으로 상당기간동안

은 제품의 개발.생산화 단계까지도 종합지원하여야 함.

. 즉, 중소기업에 대한 출연(연)의 지원범위는 70년대 초반의 산업

기술관련 출연(연)의 지원사례와 유사하다 할 수 있음.

- 출연(연)의 기초.응용기술 연구결과가 산업계의 개발.생산으로 원

활히 이전되기 위해서는,

. 기초.응용기술의 연구기획단계에 산업계의 의견이 가장 중요하게

반영되어야 하며,

. 산업계에서 연구비를 부담하는 공동연구가 과제선정시 우선적으

로 고려되어야 함.

- 장기적으로 보면 산업기술관련 연구개발기능은 산업계가 전적으로

주관.수행하여야 함.

3) 지원지능의 강화

- 지원부문에서는 기존의 기술지원, 규격, 인증 등의 기능에 연구기

획.관리, 기술예측 및 평가, 정책연구기능 등이 추가되어야 함.

. 이러한 기능은 향후 출연(연)의 중요한 기능이 될 것임.

4) 교육기능의 주안점 변화

- 교육은 석박사과정의 정규교육 중심에서, 실무능력을 갖춘 기술인

력양성 중심으로 변해가야 함.

. 이러한 차원에서 기술관리교육 프로그램의 중요성도 크게 증대됨.

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역할별               기능                     육성방안

기관분류

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공공기술  - 공공복지기술에 대한 연구  - 원칙적으로 정부에서 연구

관련출연    개발 및 관련활동             비 및 운영비 전액지원

(연)

- 공공기술의 예 : 환경,     - 필요한 경우 공백부문 충족

보건/위생, 안보, 에너지     을 위한 연구기능 확충 필

(원자력 포함)자원, 표준     요

-----------------------------------------------------------------

산업기술  - 제품의 개발/생산보다는    - 산업계의 연구비 공동부담

관련출연    미래기술수요 충족을 위한    및 공동연구를 장려

(연)      공유성기술(GENERIC TECH)

부문의 기초.응용연구에    - 정부의 지원은 기초연구 응

주력                        용부문의 능력축적을 위한

(예)산업화를 전제로 한      최소한의 연구비와 국책연

목표지향적 연구, 산업화     구사업관련 기초.응용연구

연구추진은 지양             비, 기관운영비에 한정

-----------------------------------------------------------------

지원담당  - 시험.검사                 - 정부에서 운영비를 안정적

출연(연)  - 정보의 확산.활용(정보공     으로 지원

유)정책 연구

- 연구관리, 자원배분, 기술

예측/평가

-----------------------------------------------------------------

교육담당  - 정규교육                  - 산업계 고급기술인력의 양

출연(연)  - 기술인력양성                성에 더욱 역점

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<역할유형별 출연(연)의 구분 및 육성방향>

o 출연(연)에 대한 연구수요도 다양하므로, 각 출연(연)의 고유영역과

전문성을 살리면서 다양한 연구수요를 만족시키기 위해서는

- 출연(연)을 몇가지 전략적 유형으로 나누고,

- 각 유형별로 별도의 임무를 부여하여야 하며(기능.역할 정립)

- 아울러 각 유형별로 정부의 육성방안 및 연구기획.조정.평가 등 세

부적인 운영관리방법이 달라져야 함.

3. 출연(연) 기능의 구체화와 역할 재정립

(1) 각 출연(연) 연구영역의 명확화와 전문화

- 출연(연)은 산업계의 영역인 제품.공정개발 및 산업화연구를 지양하

고 공공기술개발 및 산업계의 미래수요 충족을 위한 공유성 기술부문

의 기초.응용연구에 주력함.

- 각 출연(연) 연구영역을 구체적으로 설정함으로써, 연구소 및 연구인

력의 전문화를 유도함.

- 기존의 산업화 연구부문은 그 기능을 대폭 축소하거나, 민간부문으로

의 기능이전을 검토

- 각 출연(연) 중복연구분야의 조정

- 새로운 공공기술수요를 담당할 출연(연) 기능의 보완 또는 확충

(2) 연구기획.관리.평가기능 및 정책연구기능의 강화

- 기술이 점점 복합, 대형화되면서 종합과학성이 강조되는 반면, 기술

분야별로는 전문화가 심화되므로 기술예측.평가, 연구기획.관리기능

의 획기적인 확충없이는 효과적인 연구결과를 얻기 어려움.

- 또한 연구주체간, 지원주체간 장벽을 해소하고 기술융합화 등에 적절

히 대응하기 위하여서도 횡적 연계체제를 강화해야 함.

- 따라서 연구기획.관리 전담기관을 국가적 차원에서 육성하고, 이를

통해 관련전문연구기관의 연계와 종합화를 강화하는 것이 필요하며

아울러 정책기능도 강화해야 함.

(3) 연구개발 전문인력 양성기능 강화

- 과기원(KAIST)은 산업계에 필요한 고급기술인력 양성을 위해 설립된

교육전문 출연연구기관임.

- 그러나 현재의 과기원은 일반대학과 기능상 별 차이가 없고, 연구개

발 전문인력 양성기능이 취약함.

- 따라서 과기원과 출연(연)이 공동협력하여 이론과 연구실무를 겸비한

연구개발 전문인력을 양성하는데 주안점을 두어야 함.

- 과기원에서 학생선발 및 관리, 학위수여 등을 전담하되, 전문연구분

야별로 해당 출연(연)에 학생을 보내서 전문과목의 수강 및 논문지도

등을 받는 제도를 개발.시행함.

. 추가적인 예산부담 지원(예 : 기숙사.강의실.실험실습장비 및 교수

요원 확충 등) 없이도 연 300명 이상의 고급인력 양성이 가능.

. 또한 연구기관에서는 고급두뇌를 연구인력으로 활용 가능

- 이와 함께 연구원.창업기술인.정책담당자 등을 대상으로 한 기술관리

교육 강화 필요

. PROJECT MANAGEMENT DEVELOPMENT COURSE 개설

. 기술평가예측 COURSE 개설

IV. 결론

위에 제시된 출연(연)의 새로운 위상정립과 역할의 전문화는 출연(연)의

노력만으로는 이루어질 수 없는 것임. 이떤 면에서는 오늘과 같은 문제점

을 제기하게 된 원인은 정부에도 상당한 책임이 있음.

- 즉 과거의 과학기술개발정책 운영은 각 부처간의 폐쇄성과 불필요한 경

쟁속에서 각 부처의 이익만을 추구하는 집단이기주의(NIH(NOT INVENTED

HERE)) SYNDROME이 많았음.

- 이제 국제화와 격심해가는 기술전쟁, 심각해 가는 기술장벽과 함께 기

술우위에 의한 기회선점이 적극적으로 요구되는 경쟁(TIME BASED COM-

PETITION) 환경속에서 정부는 이미 가동중인 종합과학기술심의회 강화

를 통해 부처보다도 국가가 우선하고 현재와 미래가 전략적으로 조화

선택된 정책, 즉 현재의 "주어진 문제를 단지 풀어만 가는 관료적 관리

위주"에서 미래의 "올바른 문제를 찾아서 풀 수 있는 창조와 전략위주"

로의 전환이 필요함

- 다음은 정부출연(연) 육성의 종합구도안을 요약하였음.

<과학기술계 정부출연(연) 육성의 새로운 구도(안)>

- 종합과학기술심의회 : 각 정부부처(투자기관 포함)

. 국가 R&D정책의 우선순위 결정

. 부문별 투자배분의 종합조정

. R&D정책 추진결과 및 출연(연) 평가

. 소관분야별 R&D정책 수립 및 추진

. 소관분야의 연구개발사업 지원

- 연구기획.관리 전담기구 : 공공.기초기술분야(1), 생산기술분야(2),

정보통신기술분야(3), 에너지기술분야(4) 등

. 기술예측/수요조사, 기술수준 평가

. 과제도출 및 선정.평가 등 사업관리(Project Management)

. 연구비 배분.관리

. 복합연구사업의 연구주체간 역할분담 및 조정

. 연구원 교육.훈련

. 관련정책연구 지원기능 등

- 전문기술분야별 출연(연), 민간공동출연 생산기술연구소, 국공립연구기

관, 기업부설연구소 및 산업체, 대학 등 : 연구개발수행

* 연구기획.관리전담기구에는 관련 연구기관장 협의체, 전문가, 관계부

처 관계관도 파견 참여

* 연구기획.평가업무를 효율적으로 추진하기 위하여 종과심 산하에 "출

연(연) 연구기획.평가 분과위원회"를 설치.운영