지방자치제  실시에  따른

중앙. 지방정부간기능조정및재정확충방안

1991. 10. 17

경  제  기  획  원

내      무      부

총      무      처

재      무      부

목        차

I. 문제의  제기

II. 중앙. 지방정부간  기능조정방안

1. 현황  및  문제점

2. 개선방안

III.지방재정확충방안

1. 현황  및  문제점

2. 개선방안

I.  문제의  제기

-  지방자치제의  본격적  실시로  우리  경제. 사회는  자율화. 민주화에  대한

시대적  요구에  부응할  수  있는  계기를  마련하였으나

0  지방자치제가  소기의  성과를  발휘할  수  있기에는  아직도  여러가지

측면에서  제도적  보완이  필요

-  특히  전반적인  행정체제가  중앙정부  위주로  운용되고  있어  지방정부가

지역사무를  자율적으로  처리할  수  있는  여건이  미흡하고  지방정부

상호간에  지역이기주의가  만연하고  있으며,

0  지방재정의  자주재원도  취약하여  점증하는  주민의  복지욕구, 지역개발사

업등을  자율적으로  감당하기에는  어려움이  상존

-  따라서  지방자치제의  성공적  실시를  위한  과제로서

0  중앙과  지방정부간의  기능조정, 각급정부간의  협의. 조정기능강화  등

행정체제를  재정비하고

0  지방재정확충, 지방재정간  불균형  제정등을  위한  중장기적인  대책을

수립할  필요가  있음.

II. 중앙. 지방정부간  기능조정방안

1. 현황  및  문제점

가. 지역사무의  자율적  처리여건  미흡

-  중앙과  지방간의  기능배분이  명확하지  않아  정부기능이  중앙정부  위주

로  운영되어  지방정부의  자치영역  위축

0  국가사무인  기관위임사무가  지방정부사무의 50%이상을  차지

0  지역관련사무도  개별행정작용법을  통해  중앙정부가  관장하거나  보고,

사전협의등  행정절차를  통해  중앙정부가  개입

자치사무      단체위임사무    기관위임사무

---------     ------------   -------------

. 시. 도               40.6%            6.8%            52.6%

. 시. 군. 구           43.4%            5.2%            51.4%

-  지방자치제  실시에  대비해  88년이후  추진해온  중앙행정권한의  지방이관

은  규모면에서는  어느정도  성과를  이루었으나  실질적  성과가  미흡

0  관련사무의  총체적  이관이  아닌  단위사무의  건수위주  이관에  치중하

여  그  효과가  반감

(예)  2종  전기면허업자에  대한  지도감독권은  시. 도지사에게  위임

되었으나  면허위반행위에  대한  신고접수는  동자부장관  소관사항임

0  권한  이관과  연계된  예산. 입력등의  지원이  미흡

나. 협조. 조정체제  미비

-  지방정부  상호간의  협조. 조정을  위한  제도로는 '행정협의회' 와 '지방자

치단체  조합' 이  있지만  실효성이  미비하거나  활용경험이  결여

0 '행정협의회' 는 2개이상의  지방정부가  특정사안을  효율적으로  공동처리

하기  위하여  현재  56개가  구성되어  있으나,

.  지방정부간  이해관계가  첨예하게  상충되는  사안에  대하여는  협의회

의  구성을  기피하거나

.  협의가  이루어진  경우에도  구체적  이행수단이  결여

0 '지방자치단체  조합' 은  현행법상  근거규정도  있고  조합  결정사항에

대한  이행도  보장되나  현재까지  활용실적이  없음.

-  이러한  상황에서  지방제가  본격적으로  실시됨에  따라  지방정부의  자율

성만  일방적으로  강조되고  상호간의  협조. 조정은  더욱  어려워질  전망

(예) . 원자력발전소  건설등  국가전체적인  시책추진에  지방정부가

해당지역만의  이익을  위하여  소극적인  입장을  보일  경우

. 폐기물처리장등  기피시설은  서로  수용을  거부하고  박물관등

인기시설은  서로  유치하려는  경우

2. 개선방안

가. 권한의  실질적  이관확대  및  지방정부의  수용능력제고

-  지역사정에  부합하는  이관업무의  선정  및  실행계획  수립. 추진

0  정부기능의  심층분석을  통하여  지방이관  대상  사무  발굴

.  현지성. 적시성이  요구되는  인. 허가사무 (유료도로  설치허가등)

.  지방의  특성과  권익이  반영되는  지역적  사무 (취약지역개발등)

.  국가정책의  구체화를  위한  집행적  사무 (택지개발사업등)

0  선정된  사무의  구체적  이관을  추진하기  위하여  실행계획을  수립하고

추진실적을  점검하여  정기  보고

-  사무이관의  실효성  제고

0  예산, 인력등  관련사무의  이관을  동시추진

0  이관사무에  대한  처리기준, 절차, 방법등에  관한  명확한  지침  마련

-  지방정부의  수용능력  제고

0  지방공무원의  기획. 관리능력제고를  위해  금년부터  실시되고  있는

중앙. 지방간  인사교류를  더욱  실효성있게  확대

0  지방행정연수원등을  활용, 경제. 환경등에  대한  전문지식과  일반기획능

력제고를  위한  교육강화

나. 중앙정부와  지방정부간의  협조. 조정체제  강화

(1) '시. 도  경제협의회' 의  활성화

- '시. 도경제협의회' 의  활성화로  중앙과  지방정부간의  정책협력  창구로

서의  역할을  강화

0  회의  안건의  상정에  있어서  지방정부  건의사항  위주에서  탈피하여

국가정책수립에  직접  참여하는  사항으로  확대

0  회의운영방식을  지방정부의  애로사항  건의에  대한  개별적토의보다는

지역발전계획과  국가발전계획의  연계성  제고를  위한  종합토의체제로

전환

0  중앙. 지방간  또는  지방정부간에  공동으로  처리할  광역행정사무에

대한  협의기능의  제고

< 시. 도  경제협의회 >

0  연혁: 84년에  최초로  구성, 91년 5월까지 11 차에  걸쳐  개최되고

91년 7월에  대통령령으로  법적근거마련

0  구성: 경제부처차관과  시. 도의  부기관장으로  구성되고  지방

정부에는  지역경제협의회  설치

0  기능: . 중앙정부와  시도간의  협의. 조정이  필요한  사항심의

. 국가  및  지방자치단체가  수립하는  중장기  경제

사회발전계획  심의

. 국가  및  지방정부상호간의  애로사항  건의  및  심의

0  회의: 매년   2회의  정기회와  필요시  임시회

(2)  광역행정조정위원회의  활용

-  중앙행정기관과  지방자치단체가  공동으로  참여하는  각종  조정위원회를

활용하여  광역행정문제의  효율적  해결

0  현재 '수도권  광역행정조정위원회' 가  구성되어  수도권  경제. 교통.

환경보전등  광역행정사항  심의

.  구성: 국무총리 (위원장),중앙행정기관의  장, 서울시장

.  기능: 도로. 교통. 환경오염방지. 수자원등  광역행정에  관한  심의.

조정

(3)  국가계획  및  정책수립시  지방의견반영  확대

-  지역개발과  관련된  계획의  수립과정을  중앙정부의  일방적  하향식체계

보다  지방의견을  수렴하는  형식의  상향식체계로  전환

(예)     영림계획 ---->  지역산림기본계획 ---->  산림기본계획

(산주)            (시. 도지사)          (산림청장)

-  경제사회발전 5개년계획, 경제운용계획  등  국가운영  전반에  관련된

계획이나  정책의  수립시에는  지방정부와  사전  협의하여  결정하므로서

정책집행의  실효성을  제고

다. 지방자치단체  상호간의  협조체제강화

(1)  광역행정사무에  대한  분야별  중. 장기  계획을  관련  지방정부가  공동

으로  참여하여  수립

-  지방정부  상호간의  협력이  요구되는  분야 (도로건설등) 는  비용부담을

포함하는  구체적인  투자계획을  마련하여  추진

-  기피시설 (폐기물처리장, 화장터등) 의  설립은  폐해를  최소화  할  수

있는  기술개발투자와  주민보상등에  관한  구체적인  대안을  포함하여

설립계획을  수립하므로써  주민에  대한  설득을  용이하게  함.

-  아울러  이러한  계획의  수립시  각급정부간  역할  부담도  명확히

함으로써  분쟁의  소지를  사전에  방지

(예) 폐기물  처리장  설치

.  기초자치단체 :  단체장과  의회가  주민을  설득하고  사업집행

.  광역자치단체 :  입지선정계획의  조정

.  국        가 :  기술개발  및  재정지원

(2)  행정협의회의  지방자치단체  조합  운영의  내실화

-  지방재정조정제도  및  지역개발  금융제도를  적극  활용하여  협의사항

및  조합결정사업에  대한  예산반영  충실

-  지방자치법상  규정되어  있는  내무부장관의  지방자치단체  조합

설립명령을  적극  활용하여  광역행정사무  조정의  원활화  모색

(3)  분쟁조정기구의  설치

-  지방정부간  분쟁조정기구를  설치하여  사업비용  부담등  이해대립사항을

심의  의결함으로서  분쟁의  장기화  방지

0  사안별로  관계전문가로  구성된  위원회를  필요시  구성하여  당사자를

설득하고  불복시  최종안  의결

(4)  특별지방자치단체  제도의  활용

-  현행  지방자치법상  설치근거만  규정된  특별지방자치단체  제도를  적극

활용

0  수자원관리등   2개이상의  지방자치단체가  계속적으로  공동수행할

필요가  있는  광역행정사무는  기존의  행정구역을  넘어서서

특별지방자치단체를  설치하여  처리

0  도시간의  도로건설등  일반적으로  협조가  필요한  광역행정사무는

공사형식의  단체를  설치하여  처리하고  목적달성후에는  해체

예) 영국의  도시개발공사

III.  지방재정  확충  및  조정방안

1. 현황  및  문제점

< 현  황 >

-  지방재정의  규모는  중앙재정에  비하여  그동안  크게  증가하였으며, 이는

지방자주재원  확충보다는  중앙정부의  세원이양등에  주로  기인하였음.

0  89년의 '담배소비세' 신설

0  91년의 '지방양여금제도' 신설  등

( 억원 )

------------------------------------------------------------------------------

85  예  산     90 예  산     91 예  산     86 - 91년

평균증가율(%)

------------------------------------------------------------------------------

중      앙 (A)      130,089       226,894       269,797          12.9

지      방 (B)       42,172       106,564       140,719          22.2

------------------------------------------------------------------------------

B / A (%)            32.4          47.0          52.2

------------------------------------------------------------------------------

주 :  일반회계  기준

-  이에따라  총재정 (중앙재정 +  지방재정) 에서  지방재정이  차지하는

비중도  지방자치가  일찌기  정착된  서구  선진국에  비해서  크게  낮지

않은  수준임.

한국(90)    일본(90)    서독(87)    영국(87)

---------   ----------  ---------   ----------

. 지방재정/ 총재정(%)       34.8        50.3         39.3       28.0

주 :  특별회계  포함

< 문제점 >

가. 지방자주재원의  미흡

-  지방재정규모의  확대추세에도  불구하고  지방재정의  세입구조를  보면,

0  교부세, 양여금, 보조금등  중앙재정에  대한  의존도가  높아  재정의

자주성이  미흡함.

< 지방재정의  자체수입  비중 (%) >

한국(91)      일본(87)        미국(87)        서독(87)

---------     ---------       ----------      ----------

66.4          71.8            72.1            77.9

-  이러한  현상은  국세와  지방세간의  세원배분  문제에도  기인하지만,

0  낮은  지방세부담율등  지방자치단체의  자체세수  증대노력의  미흡에도

기인함.

< 조세  부담율  비교 >

( GNP 대비, % )

한국(91)      일본(87)      미국(86)      영국(87)

----------    ---------     ----------     ---------

.  국  세          14.7          13.6          11.0          26.1

.  지방세           3.4           7.8           8.9           4.6

.    계            18.1          21.4          19.9          30.7

나. 지방재정간  불균형

-  지방자치단체간  수평적. 수직적  재정  불형평도가  심하여  지역사회의

균형있는  발전을  저해하고  있음.

( 91년  재정자립도, % )

-----------------------------------------------------------------------------

구    분      전    국      시 .  도        시        군            구

-----------------------------------------------------------------------------

전국평균         66.4          71.5        71.5       27.3         50.0

------------------------------------------------------------------------------

최    고    서울  98.3    서울  98.3    안산 97.6   용인 77.0 대구중구  74.1

최    저    장수군 8.8    전북  24.9    태백 26.2   장수  8.8 광주광산구24.3

------------------------------------------------------------------------------

-  이러한  재정불형평은  지역경제력의  편중에도  기인하지만,

0  교부세, 보조금, 양여금  등  지방재정  지원수단  자체가  분리  운용되고

있어, 체계적인  지방자치단체간  차등지원이  미흡한  데에도  원인이

있음.

0  이와함께  지방재정지원  수단  상호간의  연계성이  결여되어  제한된

재원의  효율적  배분이  어려운  결과를  초래

다. 자치단체의  지방채  발행여건  취약

-  지방자치제의  실시로  지역개발투자사업비의  소요는  급증할  것이나,

장기. 저리의  외부자금차입조달원이  제약되어  있어  회임기간이  긴

공공투자사업의  추진에  어려움이  예상됨

< 지방채  조달현황 >

( '90 년말잔액, 억원, % )

-----------------------------------------------------------------------------

증권채    증서     --------------------------------------------

계      발  행    차입        정부        공공      은행      차관및

자금        자금      차입      기  타

------------------------------------------------------------------------------

44,528     9,446    35,082     12,712      6,866      9,367      6,137

(100.0)    (21.2)    (78.8)     (28.5)     (15.4)     (21.0)     (13.8)

------------------------------------------------------------------------------

주 : (   )내는  구성비

0 '지방증권채' 발행은  높은  발행금리가  요구되는  공모공채의  발행이

구조적으로  부진하여  지방증권채를  통한  외부자금차입의  신장율은

크게  기대할  수  없음.

0 '은행차입' 도  민간부문의  만성적인  초과자금수요로  지방자치단체가

기채할  수  있는  범위는  제약되어  있음.

0  재특융자등을  통한 '정부자금차입' 도  중앙정부의  융자여력  부족으로

크게  기대할  수  없음.

*  지방채의  정부자금의존비율( 90년) : 한국 28%, 일본 53%

2. 개선방안

가. 지방자주재원의  확충

(1)  지방세의  과표  및  세율  현실화

-  재산세과표를  공시지가  수준에  접근토록  과표현실화계획을  적극

추진함과  동시에  종합토지세  세율체계  및  구조도  개편

-  지나치게  낮게  유지되어왔던  각종  정액세율은  그간의  물가상승등을

감안하여  현실화

(예) 상표에  관한  등록세는  79년이래  매   1건당 2,500원  수준에서

유지

-  일부  지방세의  정액세율체계를  정율세율체계로  전환하는  방안  검토

(예) 담배소비세

(2)  지방세  감면대상과  범위의  축소

-  취득세, 등록세  등  각종  지방세의  감면비율이  높아  지방자주재원의

확충에  지장을  초래하고  있으므로

0  지방세의  감면대상과 �범위를  가급적  축소

지방세징수액    지방세감면액    지방세감면비율

------------   -------------   -----------------

.  89 년          49,608억원       3,995억원          7.5%

.  90 년          63,674억원       4,021억원          6.3%

(3)  새로운  지방세원의  개발

-  지역적으로  고르게  분포된  세원으로서  국세와의  마찰이  야기되지

않는  지방세의  발굴

(예) 입장권, 광고물에  대한  과세등

-  지역특성에  맞는  세원확보를  위하여  여러개의  과세대상을  하나의

세목으로  묶어  근거는  법율에  두되  부과징수는  자치단체의  조례에

위임하는  형태의  세원개발

(예) 관광자원, 지하수, 석회석등에  과세하되  세목은  지역개발세로

단일화

(4)  세외수입원의  확충

-  수익자. 원인자부담원칙에  따라  수수료, 사용료  및  개발부담금등

세외수입원  개발확충

0  도로. 하천. 상하수도등의  사용료와  일반  행정서어비스. 폐기물수거료

등  수수료의  부과시  요율인상  요인을  적기에  반영

0  지방자치로  활발해지는  택지개발, 도로개설등  지역개발사억과  연계하

여  각종  개발부담금  확충

-  지방공기업의  육성으로  경영수익을  통한  세외수입  확충

0  독립채산제  강화등으로  경영효율화를  기하여  수익  확대

0  요율인상요인  발생시  적기에  합리적으로  조정

나. 국세와  지방세간의  세원배분  개선

-  국세와  지방세간의  세원배분은  기능조정과  연계하여  고려

0  국세중에서  지역경제활동과 직결되어  있고, 세원이  지역적으로  고르

게  분포되어  있는  세목을  지방세로  이양

.  유흥음식세. 주류판매세등  판매세를  지방세로  신설하는  방안을

검토

0  구체적인  이양대상  세목은  전체  지방재정수요  추이를  보아가며

중장기적으로  개발

-  이와같은  국세와  지방세의  분리방식외에  중장기적으로는  중앙과

지방정부간에  동일한  세원을  공동으로  이용하는  공동세제도

(Tax Sharing) 의  도입을  검토

0  이  경우  배翁克炷꼭� 중앙과  지방간의  기능부담에  따른  민주적

합의절차에  따라  결정

다. 지방자치단체간  재정불균형  시정

-  기존의  지방재정지원  수단인  교부세, 양여금, 보조금등의  운용을  서로

유기적으로  연계시켜  총괄적으로  운용할  수  있는  제도적  장치를

마련함으로써  자치단체에  재원배분시  균형있는  지원이  가능토록  함.

0  재원을  배분하기전에  자치단체별로 '지방재정운용계획' 을  제출받고

이를  취합하여  전체적인  균형개발  구도하에  재원을  배분

라. 지방채  조달여건의  보강

-  지방자치단체에  대한  자금융통기능을  주로  하는  정부관리

' 지역개발금융기금'  (가칭) 을  설치하여  지방정부의  공공투자사업

소요자금을  지원

0  기금은  지정융자와  채권발행으로  충당하고, 기금운용의  집행업무는

공단을  신설하여  담당하는  방안  검토.