농수산물도매시장 개선대책 수립

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농림부 시장과 504-9415

<> 주요 내용

o '97.6.14부터 서울지방검찰청 동부지청에서 가락시장 영업비리를 조사

하여 기록상장거래와 농안기금 유용 적발

- 중도매인은 마늘, 대파 등 채소류를 경매를 거치지 않고 유통시켜 폭

리를 취함.

- 도매시장법인은 서류상 상장경매한 것으로 조작하여 수수료 부당징수

(기록상장)

* 검찰수사 발표 : '95.1-'96.4 기간동안 기록상장 거래액이 350억원

('96 가락시장 거래액 : 1조 4,846억원)

- 일부 도매시장법인은 생산자에게 지원할 농안기금을 유용

- '97.7.24 5개 도매시장법인 대표 및 중도매인 10명을 농안법 위반으

로 구속

o 정부는 그간 도매시장의 상장경매 정착을 꾸준히 추진하여 왔으나, 마

늘, 대파, 알타리무 등 일부 채소류는 관행적으로 기록상장 잔존

- 도매시장은 공개 경쟁거래를 통하여 공정가격을 형성시키기 위해 상

장경매가 원칙임.

- '91.7월부터 상장경매 실시를 단계적으로 확대하였으며, '95.1월에는

전품목 상장경매를 추진하여 과일류.포장채소류는 대부분 정상 상장

경매됨.

* 가락시장 상장경매율(금액기준) : ('86) 40% --> ('90) 52% -->

('96) 95%

- 그러나 포장출하가 미흡하고 수집상 출하가 많은 일부 품목에서 기록

상장이 이루어지고 있음.

. 품목별로 독과점화되어 있는 소수 중도매인들이 수집상 등 출하자

로부터 농산물을 직접수탁 또는 포전매매(밭떼기)하여 소매상(또는

중판)에게 판매

. 서류상으로는 가상의 출하자를 내세워 상장경매한 것으로 가장하거

나, 경매하더라도 중도매인들의 담합으로 특정 중도매인에게 낙찰

o 농림부는 이번 검찰수사를 계기로 도매시장의 기록상장을 근절시키기

위한 종합적인 개선대책을 수립.발표

- 기록상장되는 특정품목 취급 중도매인수를 현재 5-6명 수준에서 최소

10명 이상으로 늘려 중도매인간의 경쟁체제를 구축하고, 도매시장법

인의 산지 수집기능 강화

. 중도매인의 담합방지를 위해 전자식 경매의 단계적 확대

- 관리공사는 상인지도에 주력할 수 있도록 시설관리업무를 외부용역으

로 대체하고, 영업시간대인 야간근무 비중을 높이는 방안 강구

- 거래질서위반 도매시장법인.중도매인은 위반기록을 누적.집계하여 영

업정지.허가취소하는 등 강력 제재

- 도매시장평가 결과 조치를 강화하여 부진법인은 재 지정시 제외

- 도매시장구역은 담장설치 등으로 소매구역과 격리하고, 소매자 출입

을 억제하여 소매행위와 비허가 상인 근절

. 출입구는 Toll Gate 형태로 하여 차량.인원 통제

- 산지유통 우수농협 중심으로 시설.운영자금을 집중 지원하는 등 농협

이 산지유통을 책임지고 추진할 수 있는 체제 구축

I. 기록상장 근절대책

1. 기록상장 실태

<> 도매시장 거래제도

o 상장경매제도 실시

- 농수산물도매시장을 이용하여 판매하고자 하는 출하자는 도매시

장법인에게 판매위탁("상장")

- 수탁받은 도매시장법인은 다수의 중도매인과 매매참가인을 대상

으로 경매를 실시

- 최고가격제시 중도매인.매매참가인에게 낙찰시킴.

<거래체계>

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상장                 경매

+------+ ----> +------------+ ----> +--------+       +--------+

|생산자|       |도매시장법인|       |중도매인| ----> | 소매상 |

+------+ <---- +------------+ <---- +--------+       +--------+

대금정산             대금정산           판매

(5% 상장수수료 공제)

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o 상장경매제도 도입취지

- 도매시장에서 공개.경쟁거래를 통하여 공정한 가격을 형성시키기

위해 산지에서 농수산물을 출하하는 기능과 소비지에서 소비자에

게 분산하는 기능을 분리

- 산지에서의 수집가격, 소비지에서의 판매가격을 모두 독자적으로

결정하는 위탁상의 폐해를 시정

<> 상장경매 정착 노력

o '85 가락시장 개장 초기에는 이전을 기피하는 용산시장 상인들을

유치하기 위해 개장 이후 5년간 상장경매 시행 유보

o '97.7부터 상장경매 실시를 단계적으로 확대

- 대상품목 : ('97.1) 21 --> ('92.7) 53 --> ('94.9) 56개 품목

o '94.5 농안법 파동 이후 전품목 상장거래 실시를 위한 농안법 관계

규정 개정('94.11)

- 중도매인은 상장된 농산물 이외의 농산물거래 금지

* 산지에서 직접수탁 또는 매입판매의 불법화

- 다만, 상장거래가 어려운 품목은 상장예외품목으로 중도매인 직

접 집하 인정

o '95.1 전품목 상장경매 실시

- 가락시장의 경우 상장품목 86개, 상장예외품목 61개

* 상장경매율(금액기준) : ('86) 40% --> ('90) 52% --> (96) 95%

o 기록상장 근절방안을 2단계 유통개혁대책에 반영 시행

- 개설자가 기록상장근절 계획을 수립 추진토록 지시

. 불법거래가 심각한 도매시장법인.중도매인 허가취소, 일부 공

정거래가 안되는 품목은 중도매인 신규허가 등

- 포장출하를 적극 추진하여 상장경매 여건 구비

<> 기록상장 실태

o 과일류.포장채소류는 대부분 정상 상장경매됨.

o 그러나 포장출하가 미흡하고 수집상 출하가 많은 일부 품목에서 기

록상장이 이루어지고 있음.

- 마늘, 파, 알타리무, 고구마, 미나리 등

o 기록상장거래의 형태

- 품목별로 독과점화되어 있는 소수 중도매인들이 수집상 등 출하

자로부터 농산물을 직접수탁 또는 포전매매(밭떼기)하여 소매상

(중판)에게 판매

- 서류상으로는 가상의 출하자를 내세워 상장경매한 것으로 가장하

거나, 경매하더라도 중도매인들의 담합으로 특정 중도매인에게

낙찰

<거래상장 예시>

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(실제거래)

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|                                   |

|  형식출하 (서류상거래) 전량낙찰   v

+------+ ----> +------------+ ----> +--------+     +------------+

|생산자|       |도매시장법인|       |중도매인| --> |소매상(중판)|

+------+ <---- +------------+ <---- +--------+     +------------+

^  출하대금+-위장상장 -+ 낙찰대금   |     판매

|          | 5% 상장수 |            |

|          +-수료 획득-+            |

|                                   |

+-----------------------------------+

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2. 기록상장 요인별 대책

가. 관리운영 개선

o 문제점

- 소수의 품목전문 중도매인이 분산기능은 중판에게 맡기고, 산지

의 출하주와 오랜 거래관계 및 선도금으로 연결되어 물량을 직접

수집하는 행위 잔존

- 정상 상장되더라도 취급 중도매인이 경매 참여에 소극적이고 저

가응찰 등 실질적인 경매 거부

- 도매시장법인의 적극적인 산지 물량유치 노력 부족

o 각 도매시장법인별로 특정 품목 취급 중도매인을 늘려(최소 10여명)

중도매인간의 경쟁체제 구축

- 중판과 외부상인을 중도매인으로 신규 허가

o 중도매인의 통합.법인화를 추진하되 동일품목 전문취급 중도매인의

통합은 제외

o 경매절차의 엄격시행으로 적정가격 유도

- 전자식 경매의 단계적 확대 실시

o 문제 품목에 대한 도매시장법인의 산지수집기능 강화

- 도매시장법인이 해당품목 출하선도 자급 집중지원

- 농협 등 생산자단체와 장기공급 협약 체결

. 출하장려금 우대지급, 포장자재비 등 지원

o 도매시장법인 간부의 현장 확인 근무제 실시

- 판매담당자(경매사)의 공모 감시

나. 지도.감독 강화

o 문제점

- 인허가 업무, 불공정 거래행위 단속 등 공권력을 수반하는 업무

는 관리공사가 수행하는데 한계가 있음.

. 개설자인 시장이 도매시장관리에 관한 직접적인 의무와 권한을

가지고 있음.

* 지방공기업법에 의거 관리공사를 설립하여 대행(서울, 구리)

- 도매시장의 업무가 야간에 이루어지는데 당직자 등 소수인원만

야간근무, 실질적인 감독이 소홀

o 공권력 수반업무의 원활한 수행을 위해 서울시 공무원 지도반(5-6

명) 가락시장 상주근무 검토

o 공정거래질서를 위한 상인지도에 주력할 수 있도록 관리공사의 시

설관리업무는 외부용역으로 대체하는 방안을 검토

- 영업시간대인 야간근무 비중을 높이는 방안 강구

o 도매시장법인.중도매인 감독 및 제재 강화

- 거래질서 위반자의 기록을 누적.집계, 체계적인 단속과 영업정지.

허가취소 등 강력한 제재

* 구리시장('97.6.9), 안양시장('97.8말) 개장으로 보다 강력한

단속을 할 수 있는 여건 조성

o 도매시장 평가결과에 의한 조치 강화

- 앞으로 평가결과 우수.부진 도매시장법인의 차별을 강화

. 우수법인 : 재지정시 지정 유효기간 우대

. 부진법인 : 연속하여 부진할 경우 재지정에서 제외

- 가락시장은 금년말 재지정시부터 반영 조치

* 도매시장법인 지정은 3-10년간의 기간을 정하여 할 수 있음.

다. 시장환경정비

o 문제점

- 가락시장은 용산시장 재개발로 상인 전체를 흡수, 시설.상인 구

성측면에서 도.소매가 분리되어 있지 않음.

. 중판, 노점상 등 비허가상인들이 뒤얽혀 있고, 일반소비자 이

용으로 시장이 혼잡

* 선진외국의 도매시장은 차량, 인원통제가 엄격히 이루어짐.

- 중도매인은 안정적인 수집기반이 있고 중판 등을 통한 분산체계

가 구축되어 있어 기록상장이 가능

o 도매시장 구역은 소매구역과 완전 격리

- 담장설치 등의 방안 강구

o 소비자 출입억제로 소매기능 위축, 소매행위와 비허가 상인 근절

- 출입구는 Toll Gate 형태로 하여 차량.인원 통제

* 미국 뉴욕헌츠포인트시장은 출입자에게 1$ 징수

라. 산지유통대책

o 문제점

- 기록상장 품목은 생산자들이 수집상들에게 포전매매(밭떼기)로

거래

. 중도매인이 수집상과 선도금으로 연계되어 관행적인 물량수집

가능

- 영농규모가 작고 생산자의 조직화도 미흡하여 공동출하, 대량 규

격화.포장화 수준 저조

o 농협이 산지유통을 책임지고 추진할 수 있는 체제 구축

- 산지유통 우수농협 중심으로 시설.운영자금 집중지원

o 농협의 채소류에 대한 공동출하기능 강화

- 포전매취와 가격등락이 심한 품목의 계약재배 확대

- 채소류의 계약재배를 통한 공동출하촉진기금 조성 확대

. 기금규모 : ('96) 1,100억원 --> ('97) 2,475 --> ('98) 3,000

o 산지유통시설을 거점으로 생산자조직 중심의 규격 농산물 대량 출

하체제 확립

- 농산물포장센타를 2004년까지 160개소 지원

- 포장센타에 파렛트.지게차 등을 지원

- 포장재, 원료구입자금 등 운영활성화자금 지원 추진

* 도매시장 개선대책 추진실적에 대한 평가관리체제 강화

II. 출하촉진자금 지원 개선대책

1. 지원현황

o 도매시장 출하촉진을 위해 농안기금을 도매시장법인에게 지원

- 도매시장법인은 출하자에게 선도자금으로 대출

o 지원실적

(단위 : 억원)

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'95            '96         '97 상반기

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전체                165            203             99

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가락시장            116            146             42

기타시장             49             57             57

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주) 융자금리 : 연리 5%, 지원기간 : 1년

o 지원조건

- 지원액의 125%까지 출하농민에게 선도금 지원 목표 부여

* 출하자에게 즉시 출하대금을 결제할 수 있도록 대금결제 자금도

지원

o 관리방법

- 융자후 1년 경과하여 상환후 10일 이내에 실적을 확인.정산하여 목

표미달, 자금유용 등을 조사

- 지원액 125% 목표 미달금액에 대한 위약처리(위약금리 연 10% 징수)

- 지원목적외 사용시 위약금리 징구 및 2년간 대출 정지

- 도매시장법인을 방문하여 관련서류를 확인

2. 문제점 및 개선대책

o 문제점

- 도매시장법인은 정부의 출하촉진자금 지원을 빌미로 자체자금을 전

용하는 사례가 있음.

- 다수 농민에 소액 지원하는 탓으로 전체 지원농민을 대상으로 일일

이 확인조사하는데 어려움이 있음.

- 가락시장은 개장후 12년이 경과하였으며, 취급물량이 과포화 상태

로 도매시장법인의 영업여건도 양호

o 선도금 사용자에 대해서는 수시로 현지방문하여 확인

o 도매시장법인의 출하선도금 적정사용여부에 대한 평가기준을 강화하

고 평가결과에 따라 차등 지원

o 가락시장에 대한 지원은 단계적으로 축소하여 2001년부터 지원 중단

- 2000년까지는 기록상장되는 문제 품목에 집중지원하되, 물량유치

능력이 우수한 도매시장법인에 우대 지원

<참고> 가락시장 현황

1. 건설경위

o 농수산물 유통개선을 위해 상장경매가 적용되는 공영도매시장 건설을

추진

- 경제장관협의회에서 농수산물도매시장 건설 결정('79.8.6)

o 서울시는 이에 따라 가락동 도매시장 건설계획 수립('80.4)

- IBRD 차관 5,000만$ 도입 협정체결('82.4.5)

o '82.4.13 건설공사 착공, '84.12.31 완공

2. 시설현황

o 시장규모

- 부지 164천평, 건물 79천평(48개동), 주차장 44천평(동시 주차능력

4,707대)

o 경매장.중도매인 점포.주차장 등 도매거래 필요 시설외에 직판시장이

따로 있고, 도매구역에서도 도.소매가 혼재

* 사업비 933억원(국고 347, 시비 208, 차관 245, 축협 133)

3. 상인현황

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계       청과      수산     축산

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도매시장법인(공판장)         10          6        3        1

중도매인                  2,105      1,655      400       50

매매참가인                  145        116       13       16

직판상인                  1,897      1,298      423      176

==============================================================

주) 상주 유통인 : 20,000여명

4. 거래량

o '85년 개장한 이후 연간 거래물량이 계속 증가추세로 10년만에 2배로

증가하였음.

- 물량기준 : ('86) 1,233천톤 --> ('96) 2,532천톤

- 금액기준 : ('86) 4,098억원 --> ('96) 25,859억원

o 일평균 거래량('96년)

- 물량기준 : 7,536천톤(처리능력은 4,200천톤)

- 금액기준 : 7,696백만원

o 전체 13개 공영도매시장 거래물량의 55.8% 가량이 가락동시장에서 거래

되고 있음.

- 최근 지방에 공영도매시장이 신규 개설되면서 가락동시장의 증가 추

세는 둔화되는 경향

5. 도매시장 관리공사 현황

o 사장 : 김창호(전 선경유통사장)

o 기구 : 1실 6처 1사업소 17부

o 인력 : 289명(임원 4, 사무직 160, 기술직 84, 청원경찰 41)

o 역할

- 도매시장 시설물의 관리, 거래질서유지, 유통종사자 지도감독 등 도

매시장 관리업무