농업생산기반 정비 관련조직의 효율화방안

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농정개혁위원회 실무작업단

<> 검토배경

o IMF 사태를 맞아 정부, 기업, 국민 모두 큰 어려움을 겪고 있는 가운데,

특히 농업인들은 소비위축, 생산과잉 등으로 농산물가격이 큰 폭으로

하락하여 더욱 심각한 어려움에 직면

- 농업경영 안정을 위해 정부, 지자체, 농업관련 단체, 농업인이 모두

힘을 합쳐 농산물 수요 확대, 생산감축 등 모든 정책수단을 강구하고

있으나, 그 효과가 아직 가시적으로 나타나지 않고 있음.

o 농업인구는 매년 줄어들고 있는데도 불구하고, 농업관련 기관.단체 종

사자는 오히려 늘어나고 방만하게 운영되고 있다는 비판여론 팽배

- 농업관련 기관도 강도높은 구조조정을 추진하여 농업인에게 무한봉사

를 함으로써 농업인이 겪고 있는 어려움과 고통을 덜어주어야 한다는

분위기 고조

o 현재 정부도 1단계 조직개편에 이어 2단계 조직개편을 추진하여 인력을

대대적으로 감축(30% 수준)하고 있고, 공기업 민영화 및 구조조정, 금

융기관 및 민간기업의 구조조정 등 사회 전반적으로 개혁을 강도높게

추진중

- 농업분야에서도 농업생산기반 정비와 관련, 유사한 기능을 수행하는

농지개량조합, 농지개량조합연합회, 농어촌진흥공사에 대한 구조조정

등 개혁의 필요성 증대

--> '98.7.3 기획예산위원회에서 3개 기관의 통합추진방안을 8월말까

지 농정개혁위원회에서 확정토록 방침결정 및 발표

1. 농업생산기반 정비 관련조직의 현황

<> 농진공

o 법인성격

- 정부투자기관(농어촌진흥공사 및 농지관리기금법)

o 주요 기능

- 농업생산기반 조성

. 정비, 영농규모 확대, 생활환경 개선

o 운영비 조달

- 정부출자금, 사업수익

o 연간 사업규모('98 예산기준)

- 1조 1,139억원

o 조직

- 정원 : 2,478명

- 본사 : 5본부 1원 19부서

- 지방 : 9지사 7사업단 83지부

<> 농조

o 법인성격

- 비영리공법인(농지개량조합법)

o 주요 기능

- 농업생산기반정비, 수리시설의 유지관리

o 운영비 조달

- 국고보조금, 조합비, 기타

o 연간 사업규모('98 예산기준)

- 1,929억원

o 조직

- 정원 4,024명

. 조합수 105개

<> 농조연

o 법인성격

- 비영리공법인(농지개량조합법)

o 주요 기능

- 농조의 공동이익 증진, 국가 및 농조 등이 위탁한 사업

o 운영비 조달

- 사업수익

o 연간 사업규모('98 예산기준)

- 610억원

o 조직

- 정원 672명

. 본회 : 2이사, 10부서

. 지방 : 8지회 1출장소

2. 현행 체계의 문제점

가. 3개 기관의 기능 중복 및 비효율 문제

<> 농업생산기반 정비기능을 3개 기관이 나누어 수행, 비효율 발생

o 기본조사, 설계, 감리 등의 업무는 농조연과 농진공이 경쟁관계

- 다만, 일정규모 이상인 경지정리, 배수개선사업의 경우 정부가

업무를 나누어 위탁

o 생산기반정비사업 시행 및 수리시설 유지관리 업무는 사업규모에

따라 농조와 농진공이 분담

<> 지방단위에 유사한 농업관련 기관이 너무 많다는 비판 여론

o 농업관련 부문이 GDP에서 차지하는 비중과 농업인구는 매년 감소추

세임에 비해, 농업관련 기관 및 단체는 많다는 비판

- 도 단위에는 농진공 지사(9)와 농조연 지회(8), 시.군 단위에는

농진공 군지부(83)와 농조(105)가 별도의 조직 유지

o 최근 IMF사태를 계기로 농업관련 기관도 구조조정을 해야 한다는

요구 확산

<> 수리관리체계의 분산으로 인한 비효율 및 수질관리 미흡

o 농진공에서 실시하는 대단위 농업용수개발사업 지구를 농조에서 인

수시 용배수로 등 일부 시설에 대하여 분쟁 발생

o 동일 수계내의 인근 농조 조합간에 분쟁 발생시 조정기능 취약

o 그동안 농업용수 확보를 위한 수리시설 개발사업에만 치중하고, 효

율적인 유지관리와 종합적인 수질관리개선노력은 미흡

--> IMF 이후 어려워진 경제여건을 감안, 국가경영차원에서 유사기

능을 가진 기관을 통폐합하여 효율성 극대화 필요

나. 농지개량조합의 운영부실 문제

<> 운영비를 국고에서 지원하고 있음에도 불구하고 농조경영상태가 악

화되어 다수 조합이 파산 등 경영위기 직면

o 조합비 보전차원의 국고보조는 매년 1,000억원 수준이나, 실제 조

합운영 경비에 미달하여 농조운영이 부실화

- 농조 운영경비의 55%는 국고보조, 15%는 조합비, 30%는 고정자산

매각과 차입금 등으로 충당하는 실정

- 전국 105개 농조중 95개 농조가 국고보조금으로 운영되고 있고,

퇴직급여충당금이 1억원 미만인 조합이 79개

o 일부 농조는 조합비 인하폭(26kg --> 5kg/10a)에 비해 정부보조금

이 부족하다고 주장('88-'98 : 총 2,486억원)

- 그동안 수리시설 현대화로 유지관리비 소요가 줄어든 점과 농조

의 자체 경비절감 노력이 미흡한 점을 감안하면 객관적인 주장으

로 보기 곤란

<> 그동안 소규모 조합 통폐합 등 자구노력을 유도하였으나, 성과가 미

흡하고 획기적 운영개선 추진에 근본적 한계

o 소규모 농조(수혜면적 3,000ha 미만)의 통폐합 등 운영개선을 유도

하고 있으나 경영합리화 등 자구노력 미흡

- '97.6까지 자율적인 통폐합 시한을 부여하였으나 현재까지 농조

간 통폐합 실적은 1개소(양구-춘천)에 불과

o 조합장의 전문성 부족 및 공사관련 비리발생 등 문제 야기

- '96-'97년도에 경지정리사업과 관련하여 농조가 발주한 공사 296

건의 59%가 제한입찰과 수의계약으로 처리

--> 농지개량조합의 운영 부실은 점진적 개선으로는 해결하기 어

려운 구조적 문제로서 근본적으로 개혁할 필요

<그동안의 3개 기관 조직개편방안 논의 경과>

o '88년 평민당이 주축이 되어 농조의 시.군 이관 주장

- 행정구역별로 농업용수를 관리할 경우 수리권 분쟁이 우려되고,

시.군에 별도 기구가 필요하여 비효율적이라고 판단

- 조합비 인하, 장기채 국고 지원, 조합장 직선제 도입으로 결론

o '93년 "신경제(농정) 5개년계획" 추진과정에서 3개 기관 통합 거론

- 현행 체제를 유지하되 소규모 농조 합병 추진 등으로 결정

* 농조 노조는 국가예산 절약, 농업인 편익증진 차원에서 통합

찬성

o '94년 "농어촌발전위원회"에서 기술용역사업 통합 등 거론

- 농진공과 농조연의 중복기능은 통합이나 경쟁을 통해 해결하고

- 농조는 최소한 자립할 수 있는 규모로 합병을 유도하는 것으로

결정

o '94년 민자당 "UR대책소위"에서 농조의 지방공기업화 추진

- 지방자치단체의 재정 형편상 어렵다고 판단, 논의 중단

o '95년 농림부에서 농업용수 관리체계 개편 추진

- 농조의 도단위 대규모 조합화, 3개 기관 통합후 국영기업화, 농

조를 지방공사 또는 자치단체로 이관하는 3개 방안 마련

- 기존 농조규모를 키워 운영을 개선토록 결론

o 국민의 정부 "100대 국정과제"중에 농어촌진흥공사와 농조연합회의

기능통합이 과제로 선정

- 농어촌진흥공사는 농조연합회와 기능을 통합, 농업구조조정지원

및 농어촌 생산기반 기술지원 전문기관으로 축소 개편

3. 농업생산기반정비 관련 조직의 개혁 추진방향

<기본방향>

o 우선 1단계로 기관별로 구조조정 실시후 2단계로 3개 기관 통합

o 농민 부담을 경감하고 국민 세금을 효율적으로 사용

o 농업용수의 공공관리를 강화, 물의 효율적 이용과 수질개선 도모

가. 1단계로 각 기관별로 강도높은 구조조정 실시

<> 농어촌진흥공사와 농지개량조합연합회의 구조조정

o 당초 2000년까지 추진하려던 자체 구조조정계획을 앞당겨 추진하고,

인원도 20% 수준 감축

- 농진공 : ('97년말) 2,478 --> ('99.10) 1,982명

- 농조연 : ('97년말) 672 --> ('99.10) 538명

<> 농지개량조합의 구조조정

o 농지개량조합법상의 조합설립요건(조합원 200인 이상, 수혜지역 면

적 3,000ha 이상)에 미달하는 소규모 농조 합병 추진

- 3,000ha 미만 조합중 광역화 계획을 수립한 농조는 조속히 광역

화를 완료토록 하고, 나머지 조합에 대해서는 '98.7-8월중 합병

명령 발동

o 합병명령을 1년이 경과하도록 불이행하는 조합에 대해서는 해산명

령 발동

o 직원 1인당 관리면적을 상향조정하여 인력감축 확대 유도

- (예시)현재 3,000-4,000ha 조합의 1인당 관리면적 : 140ha

나. 2단계로 3개 기관을 해체한 후, 가칭 "농업기반개발공사" 발족

<> 농업관련 기관.단체의 강도높은 구조조정으로 그동안 방만하게 운영

되어 왔다는 비판여론 완화 및 사회전반의 개혁조치에 부응

<> 1단계 구조조정과 2단계 조직 통폐합 완료시 상당수준의 운영경비와

생산기반정비사업 예산 절감 가능

o 구체적인 예산절감액은 구조조정과 통폐합의 강도에 따라 달라짐.

- 예시 : 인력 1,000명 감축시 운영경비 약 450억원 절감 추정

o 중장기적으로는 절감되는 예산으로 농민의 조합비 부담경감 가능

<> 농업용수관련 사업추진체계의 일원화에 따른 조직운영의 효율성 제

고로 대농업인 서비스 향상

o 전문인력 및 기술력 집중으로 시설물 관리의 효율성 제고

o 농조는 농번기에 업무가 집중되고, 농지규모화 사업을 담당하는 농

진공 군지부는 농한기에 업무가 집중되어 통합시 조직 효율성 제고

4. 통합후 신설되는 기관의 향후 과제

<> 대농업인 서비스를 획기적으로 개선하고 효율적인 운영체제 구축

o 용수공급 및 시설관리에 대한 농업인의 참여를 통해 서비스 제고

o 획기적인 경영개선으로 농업인 부담 및 재정부담 경감방안 강구

<> 날로 심화되고 있는 농업용수 수질오염문제 해결을 주요 과제로 설정,

개선대책 추진

o 농업용수 수질정보관리 시스템을 개발하여 수질관리의 과학화 추진

o 오염된 농업용수 시설에 대해서는 수질개선대책 적극 추진

5. 향후 추진일정 계획

<> 사전준비 : 1998.7월-8월

o 추진위원회 및 실무기획단 구성

o 영세조합 통합명령 등 행정조치

<> 관련 법령정비 : 1998.9월-12월

o 관련 법안 국회 제출, 통과

o 법률시행 유예(준비)기간 설정(1년 정도)

<> 본격 준비, 유예기간 : 1999.1월-12월

o 법적, 제도적, 재정적 사전준비 완료

o 구조조정 완료

<> 시행 : 2000.1월

o 가칭 "농업기반개발공사" 발족

o 새로운 제도하의 농업용수관리체제 구축

<참고>

1. 외국의 사례

<> 수리조직의 운영방식 국제비교

o 한국

- 명칭 : 농지개량조합

- 조합장 선출 : 선출직(보수직)

- 임원 : 조합장이 임명

- 운영비 : 조합비+국고 보조

- 농민 부담 : 일부

- 중앙조직 : 유(농지개량조합연합회)

- 지도.감독 : 시.도, 농림부

- 조직 성격 : 조합

o 일본

- 명칭 : 토지개량구

- 조합장 선출 : 임명 및 겸직(무보수)

- 임원 : 임명 및 겸직

- 운영비 : 조합비 중심

- 농민 부담 : 대부분

- 중앙조직 : 무

- 지도.감독 : 도.도.부.현

- 조직 성격 : 조합

o 대만

- 명칭 : 농전수리회

- 조합장 선출 : 임명제(자격요건 제한)

- 임원 : 임명제

- 운영비 : '92년 이후 전액국고보조

- 농민 부담 : 무

- 중앙조직 : 유(농전수리회 연합회)

- 지도.감독 : 성정부

- 조직 성격 : 조합

o 네덜란드

- 명칭 : Waterschap(Waterboard)

- 조합장 선출 : 임명직(자치단체장)

- 임원 : 선출직

- 운영비 : 수익자 부담(오염세 포함)

- 농민 부담 : 일부(비농민도 부담)

- 중앙조직 : 유(Union of Waterboards)

- 지도.감독 : 도, 농림부

- 조직 성격 : 특수자치제

<> 농민의 수리비 부담과 국가 보조

o 대만 : 농민부담회비의 100%를 국고에서 지원(1992년 이후)

- 1995년의 경우 국고지원액이 1,200억원 수준

o 일본 : 조합비.장기채에 대해서는 수익자(농민) 부담

- 농민부과금이 전혀 없는 지구는 7%에 불과하고, 보조금(중앙정부,

현, 시.정.촌)이 전체 수입의 약 20% 수준에 불과

o 네덜란드 : 철저한 수익자 부담(회비납부방식이 아니라 세금징수방식)

- 단, 비농민인 건물소유자, 토지소유자 등도 오염세를 부담하여 농

민부담은 상대적으로 적음. �

2. 농지개량조합 일반현황

<> 총괄('97.6월말 기준)

(단위 : 개, 천ha, 명)

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농조수  구역면적  수혜면적  임직원  조합원수  대의원수  흥농계수

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105       545       490     4,024     932      6,527    16,841

=================================================================

<> 규모별 조합수('96.12월말 기준)

(단위 : 개)

=================================================================

계  1,000ha 1,000- 2,000- 3,000-  5,000- 10,000- 20,000- 30,000-

미만   2,000  3,000  5,000  10,000  20,000  30,000   이상

-----------------------------------------------------------------

105    10      18     23     26      19      6       1       2

=================================================================

주) 3,000ha 미만 : 51개 조합

<> 조합비 및 국고보조 지원실적

(단위 : 백만원, %)

=================================================================

연도별        계       국고     조합비  수익사업   적립금   B/A

(A)      보조금              수입       등

(B)                          기타

-----------------------------------------------------------------

'89        110,832    66,773    19,725    7,436    16,898    60

'90        134,425    71,262    21,888    7,428    33,847    53

'91        155,576    78,413    23,630    6,102    47,431    50

'92        154,425    85,058    24,978    6,992    37,467    55

'93        156,354    85,239    26,061    5,723    39,331    55

'94        183,793    94,668    26,421    7,017    55,683    52

'95        185,722   102,056    26,881    8,820    47,956    55

'96        194,355   106,491    27,844    7,175    52,825    55

'97        194,623   109,033    30,715    5,298    49,577    56

'98(P)     192,901    91,682    31,461    8,294    61,464    48

=================================================================

주) 적립금 등 기타에는 차입금이 포함됨.

3. 기능중복사항을 중심으로 한 사업시행 체계

<> 농업용수개발

o 사업주관 : 시장, 도지사

o 사업시행자 : 시장, 군수, 농조

o 기본조사 : 농진공

o 세부설계 : 농진공, 민간

o 공사감리 : 농진공, 민간

<> 경지정리

o 사업주관 : 시장, 도지사

o 사업시행자 : 시장, 군수, 농조

o 기본조사 : 농진공, 농조연, 시.도지사

o 세부설계 : 농진공, 농조연, 민간

o 공사감리 : 농진공, 농조연, 민간

<> 배수개선

o 사업주관 : 시장, 도지사

o 사업시행자 : 시장, 군수, 농조

o 기본조사 : 농진공, 농조연

o 세부설계 : 농진공, 농조연, 민간

o 공사감리 : 농진공, 농조연, 민간

<> 수리시설 개보수

o 사업주관 : 시장, 도지사

o 사업시행자 : 농조

o 기본조사 : 전문기관

o 세부설계 : 농진공, 농조연, 민간

o 공사감리 : 농진공, 농조연, 민간

<> 간척

o 사업주관 : 시장, 도지사

o 사업시행자 : 시장, 군수, 농진공, 농조

o 기본조사 : 농진공

o 세부설계 : 농진공, 민간

o 공사감리 : 농진공, 민간

<> 지표수 보강개발

o 사업주관 : 시장, 도지사

o 사업시행자 : 시장, 군수, 농조

o 기본조사 : 농진공, 농조연, 민간

o 세부설계 : 농진공, 민간

o 공사감리 : 농진공, 민간