실업자 사회안전망 확충방향

--------------------------

- 사회안전망 확충을 위한 공청회 -

한국노동연구원 고용보험연구센터

I. 문제제기

- 현재 우리나라는 신속한 구조조정을 통하여 경제위기를 극복하는 것이

당면과제이나 구조조정과정에서 대량실업이 발생하고 있음.

o 구조조정이 본격화되는 금년 하반기와 내년 상반기에는 실업자가 160

만명을 초과하여 실업자에 대한 사회적 보호가 미흡할 경우 사회불안

및 이로 인한 경제구조조정 지연 우려

- 튼튼한 실업자 사회안전망이 존재해야 사회적 불안이 야기없이 경제구

조조정을 성공적으로 추진할 수 있다는 것이 선진국의 경험임.

o 영국의 대처주의적 강력한 구조조정은 실업 및 빈곤에 대한 사회적

안전망이 잘 발달되어 있었기 때문에 가능하였음.

o 우리나라는 다수의 저소득 임금층을 형성하는 불완전 취업계층 및

5인 미만 영세사업장 근로자들은 아직까지 대부분 사회보장제도의 보

호로부터 배제되어 있음.

- 실업자에 대한 사회안전망이 취약할 경우 실업자들이 사회불만세력으로

서 경제구조개혁에 저항하게 되고 이로 인해 구조조정이 지연되면 현

경제위기는 더욱 심화되어 장기적으로 고실업의 고착화는 불가피하게

됨.

o 따라서 실업자에 대한 사회안전망을 확충하여 구조조정과정에서 발생

하는 실업자들의 생활안정을 보장하고 실업자들이 빈곤화되지 않도록

제도적으로 보호함으로써 구조조정에 따른 저항과 마찰을 최소화하여

야만 경제구조조정과 사회통합을 함께 이룩하여 현 경제위기를 극복

할 수 있음.

- 실업자를 위한 사회적 안전망은 근로의욕을 저하시키고 실업의 장기화

에 따른 고실업의 고착화로 우리 경제의 성장잠재력을 잠식할 수도 있

기 때문에 노동시장 및 경제에 미치는 영향을 고려하여 생산적이고 효

과적인 사회안전망이 구축되도록 하여야 함.

o 선진국의 경우 실업자를 위한 사회안전망이 잘 발달되어 있지만, 실

어자에 대한 지나친 보호가 오히려 실업을 장기화시키고 국민경제의

경쟁력을 저하시키고 있다는 비판이 제기되고 있음.

o 따라서 우리나라의 실업자 사회안전망을 확충함에 있어서는 이러한

선진국의 경험을 타산지석으로 삼으면서 우리 사회가 부담할 수 있는

적정수준의 실업자 사회안전망을 효과적으로 구축하는 것이 당면 과

제임.

II. 실업자 사회안전망의 현황 및 문제점

1. 실업자 사회안전망의 개념과 유형

- 실업자 사회안전망이란 실업의 발생으로 인하여 실업자와 그 가족이

빈곤의 상태로 떨어지지 않도록 사회적 차원에서 보호하고, 이미 빈

곤의 상태에 있는 실업자와 그 가족에게는 기본적인 생활을 보장하여

빈곤으로부터 탈피하도록 도와주는 각종 제도적 장치임.

- IMF는 구조조정과정에서 발생하는 실업자 등 사회취약계층에게 미치

는 부작용을 최소화하기 위한 장치를 실업자 사회안전망으로 규정

o 사회보험과 공적부조 뿐만 아니라 공공근로 등 일시적 구호사업 등

이 포함됨.

- 실업자에 대한 사회안전망은 크게 두가지 유형으로 구분할 수 있음.

o TYPE 1

. 실업급여(6월-1년, 고용보험 피보험자였던 자 대상) --> 실업부

조(1년 또는 무기한, 저소득 실업자 대상) --> 공적부조(무기한,

극빈대상자)

o TYPE 2

. 실업급여(6월-1년, 고용보험 피보험자였던 자 대상) --> 실업급

여연장(1-3월, 고용사정 악화시 한시적으로 운용) --> 공적부조

(무기한, 극빈대상자)

* TYPE 1에 속하는 국가 : 영국, 독일, 프랑스 등 유럽의 복지국

가

* TYPE 2에 속하는 국가 : 미국, 일본, 한국 등

2. 우리나라 실업자 사회안전망 현황 및 문제점

- 우리나라의 실업자 사회안전망으로서는 1차적 사회안전망으로 고용보

험제도, 2차적 사회안전망으로서 생활보호제도(한시적 생활보호사업

포함), 그리고 보완적 사회안전망으로서 공공근로사업, 실업자 직업

훈련, 실업자 대부사업 등이 시행되고 있음.

가. 고용보험제도

- 고용보험은 '95.7 제도시행 이후 적용범위가 지속적으로 확대

(단위 : 만명, %)

=========================================================

'95.7       '98.1      '98.3

---------------------------------------------------------

적용대상                30인 이상   10인 이상   5인 이상

피보험자 수                 430         579        626

임금근로자중 적용비율      40.8        54.9       59.3

=========================================================

- 고실업에 대비한 실업급여제도의 보완

o 1998년 3월부터 최소 실업급여 수급기간을 30일에서 60일로 조정

o 실업급여 신청요건으로서의 피보험 고용기간을 1999년 6월까지

한시적으로 12월에서 6월로 단축

o 1998년 7월 15일부터 특별연장급여제도를 시행하여 실업률이 계

속해서 3월 이상 6% 초과시 구직급여를 60일간 연장

- 그러나 실업의 충격이 가장 크고 우선 보호받아야 할 5인 미만 사

업장 근로자, 임시.시간제 근로자, 일용근로자가 적용대상에서 제

외되어 있어 전체 피용자의 약 1/2이 고용보험의 보호를 받지 못하

고 있음.

o 1998년 5월 현재의 약 150만명 실업자중에서 고용보험 적용사업

장으로부터 이직한 실업자 비율은 30%에 불과하며, 실업급여를

받고 있는 실업자는 전체 실업자의 7.0%에 지나지 않음.

o 선진국의 경우 전체 실업자중 실업급여를 수급받고 있는 실업자

의 비율이 30-40%를 차지함.

<총실업자 대비 고용보험 적용자 비율(1998년 5월 현재)>

=================================================================

총 실업자 100%(150만)

|

+-------------------------------------+

|                                     |

고용보험 적용자                      고용보험 비적용자

30%(45만)                             70%(105만)

|

. 실업급여 수급자 7.0%(105천명)

. 급여일수 소진자 5.1%(77천명)

. 실업급여 비자격자 17.9%(268천명)

=================================================================

<주요국의 실업자 대비 실업급여 수급자 비율>

(단위 : 천명, %)

=================================================================

실업자 수     실업급여 수급자 수   B/Ax100

(A)               (B)

-----------------------------------------------------------------

일본(1992)               1,420              395           27.8

독일(1990)               1,971              858           43.5

미국(1990)               6,874            2,475           36.0

영국(1993)               2,900              870           30.0

한국(1998.5)             1,500              105            7.0

=================================================================

나. 생활보호제도

- 빈곤층을 위한 최종적인 사회안전망인 생활보호제도는 선정기준이

너무 낮아 요보호 대상자가 누락되는 현상 발생

o 생활보호대상은 '97년까지 지속적으로 감소하였으나 '98년도에는

실업자를 위한 한시적 생활보호대상자 311천명의 추가로 다소 증

가

(단위 : 만명, %)

=================================================================

'85    '90    '95    '96    '97    '98

-----------------------------------------------------------------

보호자 수                227    226    176    151    141    149

비율(전국민대비)         5.6    5.3    3.9    3.3    3.1    3.3

=================================================================

- 저소득 실업자의 생계보호를 위해 2천억을 추가 지원하여 구조조정

의 가장 큰 고통을 겪고 있는 빈곤실직자 4만 9천가구 31만명에 대

한 "한시적 생활보호"사업을 시행

o 그러나 고용보험 적용을 받지 못하는 급증하는 저소득 실업자의

생계보호재원으로서는 크게 미흡

- 현재의 생활보호제도는 고성장.저실업시대에 맞추어 개발된 최소한

의 보호제도로서 고실업에 대비한 빈곤층 실업자 보호대책으로서는

보호대상 범위가 협소함.

o 자활보호가구중 절반 가량이(47.5%) 근로능력이 없음에도 불구하

고 재원의 한계로 생계비 지급대상에서 제외

다. 보완적 사회안전망

(1) 공공근로사업

- 공공근로사업은 공공부문에서 실업자에게 최소한의 소득을 보장할

수 있는 일자리를 제공하여 실업의 고통을 최소화하는데 그 취지가

있음.

- 지난 5월부터 시작된 제1단계 공공근로사업은 1일 평균 약 6만명의

고용창출 효과를 보였으며 3개월간 1인당 평균 230만원이 지급되어

일을 통한 생계보호(workfare)기능을 상당히 수행한 것으로 평가됨.

o 그러나 예산배정의 지역간.사업간 불균형, 주 목표집단(target

group)인 남성가장 및 일용직 실직자의 참여 저조, 기존 취로사

업과의 차별성 미흡, 참여자의 구직노력 감소 등의 문제점 발생

- 1단계 사업의 문제점을 보완하여 2단계 사업은 생산적인 사업 중심

으로 추진 계획

o 2단계 사업은 8월 중순 본격 시행 예정이며 근로기간(3개월 -->

3-5개월), 보수(20-33천원 --> 22-35천원까지) 등을 상향 조정하

였음.

(2) 실업자 직업훈련

- '98년중 32만명의 실업자에 대한 직업훈련을 목표로 훈련 실시중

o 상반기중 14만명에 대한 실업자 직업훈련이 이루어짐으로써 약

7만명의 실업감소 효과를 보았고, 훈련기간중 훈련수당을 지급함

으로써 실업자의 생계보장과 동시에 실업자의 재취업 능력을 제

고

- 그러나 고용보험 미적용자의 훈련수당이 낮아 훈련기간중 생계유지

가 어려워 사회안전망으로서의 기능은 미흡

o 고용보험 적용 근로자 훈련수당 : 월 평균 23-38만원(미적용자는

5-9만원)

o 교육훈련기관은 수강생을 늘리는데 급급하여 강사.교재 등을 사

전에 확보하지도 않은 상태에서 개설 과정수를 늘리는 사례가 발

생하고, 실업자는 훈련수당 취득을 목적으로 필요하지 않은 교육

훈련을 이수하는 등 실업자 직업훈련의 부실화와 낭비소지가 큼.

(3) 실업자 대부사업

- 최근의 대부조건 완화로 신청건수가 크게 확대되고 있으나, 재원조

달과 대부실적이 모두 당초 계획에 크게 미달

- 생활안정대부사업은 보증인과 담보물이 있어야 대부가 가능하므로

생계지원이 가장 절실한 저소득 실업자 계층은 담보상의 어려움으

로 대부를 받지 못하여 사회안전망으로서의 기능이 미약

III. 실업자 사회안전망 확충방안

1. 기본방향

- 사회안전망의 확충은 "고용보험"을 통한 위로부터의 확대(Top-down)

와 "공적부조(생활보호)"를 통한 아래로부터의 확대(Base-up)를 기초

로 하고 "공공근로사업" 및 "실업자 직업훈련"을 보완적 안전망으로

보강하여 사회안전망의 사각지대를 최소화

===========================================================

고용보험(실업급여)

|

v

공공근로사업  -->   사각지대  <--  실업자 직업훈련

최소화

^

|

공적부조(생활보호)

===========================================================

o 고용보험을 근간으로 실업자 사회안전망을 확충할 수 있도록 고용

보험을 모든 근로자에게 적용하여 1차적 실업자 사회안전망으로서

의 고용보험의 기능을 강화

o 실업급여 비수급자 및 실업급여 소진자에 대해서는 공공근로사업

및 실업자 직업훈련 등을 통해 실업자의 재취업 촉진 및 생활안정

을 보장

o 영세실직자에 대해서는 생계비, 학자금, 의료비 등 생활보호를 통

해 기본생활을 보장함으로써 사회적 갈등을 해소하여 사회통합적

구조조정 촉진

o 근로능력이 있는 실직자에 대해서는 소득이전적인 생계보호보다는

일을 통한 자립의지 제고에 역점

- 실업자중 실업급여 수급자의 비율이 낮아 실업부조제도의 도입 필요

성에 대한 논의가 있으나, 이는 우리의 여건에서는 부적합한 것으로

판단됨.

o 실업부조는 실업자에 대한 보호에는 충실할 수 있으나 실업기간을

장기화하고 재정의 경직성을 초래하여 경제의 활력을 떨어뜨리는

부작용이 심각한 것이 선진국의 경험임.

o 따라서 실업부조라는 새로운 제도의 도입보다는 기존 제도의 개선

을 통한 실업자 사회안전망의 확충이 우리가 선택할 수 있는 최선

의 정책 대안임.

2. 고용보험제도의 적용확대

가. 고용보험제도의 적용확대방안

- 1998년 10월부터 5인 미만 사업장 근로자 및 임시.시간제 근로자에

대하여 고용보험 전면 적용 확대

o 고용보험제도의 기본틀은 현행대로 유지하여 법령 개정 등 적용

확대에 소요되는 준비기간을 최대한 단축

o 영세사업장 근로자의 고용계약관계의 불분명, 임금대장의 미비

등 현실적 여건을 고려하여 고시임금 등에 의한 보험료 징수 및

급여지급

(단위 : 만명, 천개소)

=======================================================

현행             확대적용 후

-------------------------------------------------------

적용대상           5인 이상 상용    1-4인, 임시.시간제

피보험자 수             626                  859

사업체 수               202                1,055

=======================================================

- 실업이 '98년말과 '99년초에 최고조에 달할 것으로 전망되고 있고

월동기 저소득 실업자의 생계를 보장하기 위해 실업급여의 지급시

기를 최대한 앞당기는 방안 강구

o 제1안 : 고용보험 전면 적용시점 이전 6개월('98년 7-9월)간의

보험료를 국고에서 대납시(약 1천억원 소요) '99.1부터

실업급여 지급

o 제2안 : 보험료의 국고지원이 없을 경우 '99.4부터 실업급여 지

급

나. 적용확대를 위한 전제조건

- 고용보험법 등 관련법령의 정비

o 고용보험법 개정 : 8월 임시국회 상정

o 고용보험법 시행령.시행규칙 개정 : 8-9월

- 전면 적용 시점 이전에 적용확대를 위한 인프라의 구축

o 근로기준법조차 적용되지 않고 있는 4인 이하 사업장 등의 적용

확대에 따른 실태파악과 성립.소멸 및 입.이직으로 인한 업무량

폭증에 대처하기 위해 관련 인력 및 조직 확충

. 4인 이하 적용 확대시 적용대상 사업장 85.3만개소 증가(종전

20.2만개소대비 4.2배 증가)

o 직업안정기관을 현재의 113개소에서 162개소(전국 시.구지역)까

지 우선적으로 확충

. 인력확충은 정부조직 축소에 따른 잉여인력과 민간 계약직 전

문인력을 활용하여 현행 1,600명 수준에서 5,000명 수준으로

증원

. 사무공간의 확보는 지방자치단체의 잉여시설 활용 및 새로운

사무실의 임대를 통해 해결

o 전산망 확충

. 고용보험 전산망의 기준 용량(현재 Unysis 2200형 3대)이 10인

이상 적용에 맞추어져 있어 현재 주전산기 가동률이 95%에 이

름.

. 회선포화로 현 전산망의 처리속도가 느려 고용보험업무 담당자

들이 근무시간중에 업무처리를 할 수 없고 업무시간후에 전산

자료를 입력해야 하는 상황임.

. 따라서 고용보험 적용 확대 이전에 주 전산기 증설 등 전산처

리능력의 확충 필요

다. 일용직 근로자에 대한 고용보험 적용문제

- 일용직 근로자에 대한 고용보험 적용시 문제점

o 일용직 근로자(약 189만명)를 현행 고용보험 적용대상에 포함할

경우 실업기간이 긴 일용직 근로자일수록 실업급여 수급요건을

충족하지 못하여 보험료만 부담하고 실업급여는 받지 못하는 현

상 발생

o 일용직 근로자를 고용보험 적용대상에 포함하여 일용직 근로자내

에서의 보험재정수지 균형이 이루어지려면 보험요율이 일반 근로

자에 비해 지나치게 높아짐(6% 내외).

. 일반 근로자 수준으로 보험요율을 낮추려면 매년 7,000억원 규

모의 재정지원이 필요

o 건설일용직 근로자에 대한 적용 및 실업확인 등을 위해서는 직업

안정요원을 획기적으로 증가시켜야 함.

. 근로경력 확인방법과 수급기준이 엄격하지 않은 상태에서 도입

되면 비경제활동인구의 상당부분이 일용직임을 선언하는 부가

노동자 효과가 나타나 실업률이 현저하게 제고될 수 있음.

o 미가입 및 법률위반 사업주에 대한 관리감독 강화를 위해서는 엄

격한 벌칙조항이 필요하나 고용보험법의 틀안에서의 처벌만으로

는 제도시행의 실효성에 한계가 있음.

- 일용직 근로자에 대한 정보 결여로 효율적인 제도 마련을 위해서는

실태파악이 선행되어야 함.

o 정부의 세제, 사회보험 등 어느 부문에서도 일용직 근로자에 대

한 체계적인 정보가 존재하지 않아 일용직 노동시장의 상황, 근

로유형, 일용직 근로자의 생활실태, 직종별 생활패턴, 저축유형

등을 체계적인 실태조사를 통해 파악하여야 함.

o 일용직 근로자와 불완전취업자(시간제 근로, 계절근로, 단기근로

등)는 현실적으로 구분이 모호하고 실제 서로 넘나듦이 잦으므로

실태조사도 이들 모두를 대상으로 이루어져야 함.

- 일용직 근로자는 소속 사업장이 특정되지 않는 등 특수성을 감안하

여 별도의 보호대책 강구 필요

o 일용직 실직자에 대한 보호제도 설계의 특성과 한계, 운영의 세

부사항, 일반회계 보조의 여부 및 규모 등을 결정하기 위해서는

적어도 6개월-1년 동안 관련 조사연구를 거쳐 확정하는 것이 바

람직함.

- 일용직 실직자의 고통이 가장 심할 것으로 예상되는 '98.12-'99.2

월의 일용직 근로자의 생활안정을 위해서는 동절기 공공근로사업의

확대, 생활보호사업의 확충 등의 방법을 통해 한시적 대책을 마련

하는 것이 바람직함.

3. 공공근로사업의 확대

- "근로의욕 고취형 생계지원" 성격을 갖는 공공근로사업을 확대 추진

하여 실업자 사회안전망으로서의 기능을 강화

o 제2단계 공공근로사업외에 하반기중에 3단계 공공근로사업을 확대

시행(2차 추경 5천억원 반영)하고 내년중에도 적정수준의 공공근로

사업의 지속적 추진

- 취로사업과는 구별되는 공익적이면서 생산적인 사업을 개발하고 시민

단체의 참여를 확대

4. 실업자 직업훈련 강화

- 실업자 직업훈련수당을 최저한의 생활이 가능한 수준까지 인상하여

사회안전망으로 기능토록 함.

o 고용촉진훈련 등의 훈련수당을 인상하여 훈련생의 생계보호 강화

- "훈련.취업연계형" 훈련프로그램을 개발.확대하여 실업자의 취업을

촉진

- 취약계층인 실직 여성가장을 위한 특별훈련과정 설치.운영

o 여성 가장 선호 훈련과정 신설 및 훈련수당 지급

- 실직자의 수요를 반영한 실업자 직업훈련의 실시

o 교육훈련 바우처제도를 도입하여 훈련생들의 선택의 폭을 넓히고

훈련기관간의 경쟁을 유도함과 동시에 복잡한 행정절차를 간소화

o 노동시장 및 직업수요분석 등에 기초한 진로 및 직업훈련 등의 사

전 상담 및 사후 관리체계 마련

5. 실업자 생계보호제도 확충

- 생보자 선정기준 이하의 실업자는 모두 보호 가능하도록 예산지원 확

대 및 생보자 선정기준 상향 조정

- 저소득 실업자에 대한 중고생자녀 학비 감면, 의료보호 및 생계보호

확충

- 근로능력이 없는 자화보호가구는 거택보호가구로 편입하여 생계비 지

원

<참고> 실업자 사회안전망 확충을 위한 공청회(안)

1. 일시 : 7월 22일(수) 14:00-17:00

2. 장소 : 한국노동연구원 대회의실

3. 주관 : 노동부, 한국노동연구원

4. 사회 : 박훤구(한국노동연구원장)

5. 주제발표

(1) 실업자 사회안전망 확충방향(유길상 한국노동연구원 고용보험연구센

터 소장)

(2) 고용보험적용 확대방안(김성중 노동부 고용보험심의관)

6. 지정토론 : 고영선(KDI 연구위원), 박찬용(한국보건사회연구원 연구위원),

김영배(한국경총 상무), 노진귀(한국노총 정책본부장), 박덕

제(한국방송대 경제학과 교수), 김진수(강남대 산업복지학과

교수), 김민영(참여연대 정책실장), 하승창(경실련 정책실장),

박시룡(매일경제신문 논설위원), 길호섭(보건복지부 생활보

호과장), 허재준(한국노동연구원 연구위원)

* 미정 : 윤우현(민주노총 정책국장), 김엘림(한국여성개발원 연구위원)