개발제한구역 제도개선방안

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개발제한구역제도개선협의회

1. 개발제한구역제도 현황

o 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보호하기 위

하여 도시개발을 제한할 수 있는 개발제한구역제도를 '71년에 도입

o '71.7.30 수도권부터 '77.4.18 여천(여수)권역까지 8차에 걸쳐 14개 도

시권에 지정

- 지정도시권 : 수도권, 부산권, 대구권, 광주권, 대전권, 울산권, 청

주권, 전주권, 마산.창원.진해권, 여수권, 제주권, 춘

천권, 진주권, 통영권

* 대상도시는 수도권을 포함한 대도시, 도청소재지(또는 후보지), 공

업도시 등 도시의 무질서한 확산이 우려되는 곳을 선정

- 지정면적 : 5,397평방킬로미터(전국토의 5.4%)

- 거주인구 : 245천가구 742천명(전국 인구의 1.6%)

* 구역지정 이후 전입인구 : 200천가구 589천명(79%)

* 세입자 : 170천가구 486천명(65.5%)

- 건축물 : 총 450천동(허가건축물 382천동, 무허가 68천동)

- 토지 이용현황 : 임야(61.6%), 농지(24.0%), 대지(1.6%), 잡종지(1.4%)

등

2. 제도 개선의 필요성

o 지정 당시에는 무질서한 확산이 우려되거나 주변 도시와의 연담화 가능

성이 있는 도시를 중심으로 지정하였으나

- 일부 지방도시의 경우 시가지 확산 압력이나 자연환경 훼손 우려가

크지 않아 개발제한구역의 필요성이 감소되고 정상적인 도시발전을

제약

o 구역지정 당시 이미 개발된 시가지나 집단취락 등이 구역에 포함되는

등 일부 지역은 불합리하게 지정

o 한편 도시내 가용토지의 공급 부족으로 인하여 집값.땅값 상승 및 녹지

잠식을 초래하고 개발제한구역을 넘어서 도시가 개발되어 교통비용이

증가되는 등 부작용도 발생

o 그간 개발제한구역안의 규제는 소폭 완화된 반면 개발제한구역밖의 토

지이용규제는 대폭 완화되고 시가지는 개발제한구역 인근까지 확산되었

으나

- 개발제한구역은 그대로 유지되어 구역 안팎간의 토지가격 격차가 커

지고 이로 인하여 구역의 조정에 대한 지역주민의 요구가 증가

o 지금까지 구역의 조정이나 해제없이 주민 불편해소를 위해서 47차례에

걸쳐 부분적으로 규제를 완화하였으나 규제 완화만으로는 이러한 문제

를 해결하기 어려우므로 구역조정을 포함한 근본적인 개선대책을 마련

하고자 하는 것임.

3. 제도개선 추진현황 및 추진계획

o '98.4월 각계각층 대표로 "제도개선협의회"를 구성

- 지역주민 대표(3), 언론계(3), 환경단체(1), 전문가(12), 공무원(3)

등 23명으로 구성(위원장 : 최상철 서울대 교수)

- 협의회는 그간 현장답사, 외부 전문가 자문, 영국 현지조사 등을 통

해 실태를 파악하고, 전체 회의(10회) 및 분과위원회(3개 분과위, 17

회)를 개최

o '98.5-8월중 3,000여명을 동원하여, 거주인구, 토지.건축물 현황, 토지

소유 실태 등 25개 항목에 대해 실태조사 실시

- 집단취락 등 411개 표본지역에 대한 현장조사 실시

o '98.8월 일반시민, 구역주민, 전문가 등 2,420명을 대상으로 제도 개선

에 대한 설문조사 실시

- 구역주민은 대폭 해제(52%), 일반시민은 소폭 해제(53%) 희망

- 해제대상은 집단취락, 경계선이 건축물을 통과하는 경우, 기성 시가

지 및 기타 보전가치가 적은 지역순으로 응답

- 구역내 토지소유자들은 매수청구권 부여(38%), 인근토지와 지가 차이

보상(28%), 재산세 감면.영농자금 지원 등(23%) 희망

o '98.8월 영국의 그린벨트 운영실태 조사

- 지정목적은 도시의 확산방지, 농촌의 특성보호 등에 있음.

- 구역내 개발행위를 엄격히 제한하고 있으며, 국공유지 비율도 10% 미

만에 불과(우리나라는 22.4%)

- 도시인구 증가가 없어 해제압력이 적으며 주택 및 공장건설 등 필요

에 따라 지자체가 구역을 탄력적으로 지정.해제

- 그린벨트밖에도 개발 허가없이는 개발을 금지하고 있어 그린벨트 안

팎의 지가 차이가 적음.

. 영국의 경우 그린벨트 안팎의 지가 차이는 10-20%에 불과하나, 우

리나라에서는 인근 자연녹지 지역에 비하여 3-4배 낮은 수준

. 영국의 경우 그린벨트밖의 토지라도 개발허가가 지자체의 재량사항

이므로 허가전에는 그린벨트안의 토지와 지가 차이가 적으나

우리나라는 개발제한구역밖 토지에는 용도지역 등에 따라 건축법상

허용되는 건축물은 자유롭게 건축할 수 있어 개발제한구역안의 토

지와 지가차이가 큼.

o 구역조정기준 등 과학적.객관적 검토가 필요한 사항에 대해서는 전문연

구기관에서 연구

- 구역조정을 위한 환경평가기준 마련 등

o 이 개선안은 앞으로 일반국민.전문가들의 의견을 광범위하게 수렴한 후

연말에 최종 확정될 예정임.

4. 제도개선방안

<기본방향>

o 개발제한구역제도는 도시의 무질서한 확산 방지 및 도시주변의 자연

환경 보호 등을 위해 계속 유지

o 보전가치가 낮은 지역은 해제하되 기타 존치지역은 구역목적에 맞게

보다 철저히 관리

o 규제 완화와 매입 등을 통한 재산권 피해의 최소화

o 해제지역에 대한 개발이익 환수 및 난개발 방지대책 강구

가. 지정 실효성이 적은 도시권은 구역 전체를 해제

o 지정 당시에 비하여 여건이 변화되었거나 도시의 무질서한 확산과 도

시주변 자연환경 훼손의 우려가 적은 도시권은 지정 실효성을 검토하

여 구역 전체 해제

- 개발제한구역이 지정된 도시권을 인구 규모, 개발 밀도, 녹지율,

환경오염 등 각종 지표를 토대로 통계적.과학적 방법으로 종합평가

. 시가지 확산지표 : 인구 규모, 인구 증가율, 도시간 통근.통학량,

건축허가면적, 주택보급률, 도시개발밀도, 개

발가용지

. 환경지표 : 녹지율, 대기오염도, 수질오염도, 농지보전, 쾌적성

. 정책지표 : 인접도시와의 연담화, 당초 지정목적 등

o 해제되는 도시권은 연말에 확정하되, 이들 도시권에도 자연환경보전

을 위하여 필요한 경우 보전녹지지역으로 지정하는 등 다른 도시계획

수단으로 합리적으로 관리

나. 존치되는 도시권내 보전가치가 낮은 지역을 조정

o 시가지.집단취락 등 환경적 보전가치가 낮은 지역을 객관적.과학적으

로 선정하기 위하여 환경평가를 실시

- 표고.경사도.생태.경관 등 12개 항목을 조사하여 토지의 보전가치

를 등급화한 후 보전가치가 낮은 지역을 해제하되 도시권별로 여건

을 감안하여 해제폭을 차등화

. 평가항목(12개)

.. 물리적 요소 : 표고, 경사도, 농업적성도, 임업적성도, 재해

및 침수위험성

.. 환경적 요소 : 식물.동물생태, 수질, 대기보전, 경관

.. 정책적 요소 : 토지이용규제

. 토지의 현상태를 기준으로 평가하되, 불법 훼손된 토지는 원상태

로 평가

- 환경평가를 위한 세부기준 및 방법은 국토개발연구원, 환경정책.평

가연구원, 농촌경제연구원, 임업연구원 등 4개 연구기관이 공동으

로 '99.6까지 마련

. '99.7부터 지자체가 이 기준에 따라 환경평가를 실시하고 평가가

완료되는 대로 구역조정 입안

. 환경평가의 객관성과 투명성을 확보하기 위하여 평가과정에 도시.

환경분야 전문가 참여

- 존치되는 지역은 도시의 평면적 확산과 연담화를 방지하기 위하여

가급적 벨트형태를 유지

o 구역지정 이전부터 있던 다음의 "대지"에는 환경평가전이라도 규제를

완화하여 주택신축 허용(건축규모는 자연녹지지역 수준)

- 구역지정 이전부터 지적법상 지목이 "대"인 토지

- 구역지정 이전부터 기존 주택이 있는 사실상 대지인 토지

- 구역지정 당시 주택지 조성을 목적으로 허가를 받아 조성되었거나

조성중이던 토지

o 환경평가 결과 존치되는 지역안의 취락에 대하여도 규제 완화 또는

해제조정

- 집단취락은 주거환경을 개선하고 집단화를 유도하기 위하여 지자체

가 취락일대를 "취락지구"로 지정

. "취락지구" 안에서는 대지가 아닌 전.답에도 "취락지구" 안의 기

존 주택과 "취락지구"밖이면서 개발제한구역 안에 있는 기존 주

택(나대지 포함)의 이축을 허용

. "취락지구" 안의 건축규제는 자연녹지지역 수준보다 확대(건폐율

20% --> 40%)

- 주민과 지자체가 도로 등 공공시설과 택지의 계획적 조성 및 주택

의 신.증.개축 등에 대한 체계적인 정비계획을 세우는 것을 전제로

해제

o 보전등급이 높게 평가된 지역도 도시의 적정한 발전을 위하여 그 일

부의 해제가 필요한 경우에는 구역밖의 다른 토지를 대체 지정하는

조건으로 해제 가능

다. 해제지역의 관리와 난개발 방지

o 개발제한구역 해제시 지역에 따라서는 무질서한 개발이 이루어질 수

있으므로 가급적 계획적인 개발 필요

o 전면 해제되는 도시는 도시별로 도시기본계획과 도시계획을 변경토록

조치

- 도시기본계획 수립시까지 필요한 경우에는 당분간 토지형질변경 제

한

- 임상이 양호한 지역과 우량농지를 보전녹지지역 또는 생산녹지지역

으로 지정

o 부분해제되는 도시도 지역여건에 따라 도시기본계획과 도시계획을 변

경토록 조치

- 택지개발사업 등 일단의 단지규모로 개발이 가능한 지역은 친환경

적 저밀도 개발이 계획적으로 이루어지도록 유도

- 집단취락은 필요한 경우 정비계획을 세워 계획적으로 정비

- 기타 소규모 개발행위도 도시계획법.건축법 등 관련 법령에 의한

난개발 방지수단을 적극적으로 활용

o 도시기본계획과 도시계획을 수립할 때에는 환경적인 측면을 충분히

고려하도록 조치

- 도심 짜투리공원을 만들어 녹지공간을 확보하고 생태통로를 마련하

는 등 친환경적 도시공간 창출

라. 해제로 인한 이익환수

o 해제로 인한 지가상승이익은 개발부담금, 양도소득세, 공영개발, 공

공시설 설치부담 등 현행제도를 활용하여 최대한 환수

- 개발이익은 개발부담금을 부과하여 환수하되, 지정후 토지를 취득

한 자에 대하여는 구역조정에 따른 지가차익도 개발이익에 포함하

여 환수

. 구역지정 이전 취득자는 사업 착수시점을 기준으로, 지정 이후

취득자는 취득일(취득일이 구역조정일로부터 2년 이전인 경우에

는 구역조정일로부터 2년전에 해당하는 날)을 기준으로 환수

- 지가가 급등하는 지역에 대하여는 실거래 가격수준으로 양도소득세

를 부과

- 일단의 단지규모로 개발이 가능한 토지는 가급적 국가나 지자체 등

공공기관이 전면 매수하여 개발

- 개발사업자에게는 도로.상하수도 등 공공시설을 설치하도록 의무화

* 해제.조정으로 인한 지가상승이익을 환수하기 위하여 구역조정부담

금제도 도입을 검토하였으나

- 미실현이익에 대한 부과가 되어 위헌소지가 있고

- 다른 용도지역과의 형평성 문제 등의 논란이 있어 도입이 어려움

(자연녹지지역이 일반주거지역으로 변경되는 경우 등)

마. 존치지역의 관리

o 존치되는 지역은 철저히 보전함을 원칙으로 하되, 구역의 지정목적을

손상하지 않은 범위내에서 주민불편을 최소화

o 그간 낮은 지가와 시설 입지의 용이성 때문에 구역 훼손의 62%를 차

지해 왔던 공공시설과 공익적 시설의 설치를 최대한 억제

- 구역내 입지가 불가피한 시설 등에 대해서는 "구역훼손 부담금"을

부과

o 환경평가결과에 따라 존치지역도 바닥용도지역을 보전녹지.생산녹지

또는 자연녹지지역 등으로 세분화하여 관리

o 구역주민의 불편해소를 위해 건축규제 완화, 절차 간소화, 이중규제

해소 등 대책 강구

- 개발제한구역과 상수원보호구역 등 다른 법률에 의한 구역 등이 중

복 지정되어 있는 경우에는 주민의 불편 해소차원에서 개발제한구

역 규정의 적용 배제

* 주요 이중규제지역 : 상수원보호구역, 도시공원, 국공립공원, 하

천구역, 문화재보호구역

- 구역지정 목적에 어긋나지 않는 범위내에서 지역여건에 따라 옥외

체육시설 및 자연친화적 휴식공간 설치 허용

- 이미 허가를 받아 설치된 시설의 경우 허가된 구역안에서는 그 기

능유지를 위해 필요한 부대시설 등의 설치를 허용

바. 존치지역에 대한 지원

o 구역보전차원에서 구역지정 이전부터 소유하고 있는 토지에 대해서는

토지 소유자의 청구가 있을 경우 위치, 지목, 이용상황 등을 고려하

여 우선순위를 정하여 단계적으로 매입함을 원칙으로 함.

- 재원은 구역훼손부담금, 개발부담금, 채권 발행 등을 조달하여 특

별회계로 관리

* 매입대상에 대하여 협의회 당시 정부측 위원은 다른 토지이용제

한에 미치는 파급효과, 재원조달의 어려움 등을 감안하여 구역지

정 이전부터 소유하고 있는 토지중 대지, 공장용지.학교용지 등

대지성 토지로 한정하자는 의견을 제시

o 공공사업 시행에 편입되는 토지는 정당한 가격으로 보상

o 구역내 주민에 대한 지원 확대

- "취락지구" 안의 공공시설 설치 및 주택 신.증축 지원

- 기존 세입자에 대하여는 해제되는 지역에 건축되는 저소득층용 임

대주택의 입주우선권 부여

* 구역내 토지를 전면 매수하는 방안과 개발권 양도제를 도입하는 방

안도 검토하였으나

- 전면매수는 막대한 재원이 소요될 뿐만 아니라 장기 미집행 도시계

획시설, 공원용지, 상수원보호구역내 토지 등 계획제한을 받는 다

른 토지와의 형평성 문제로 도입 곤란

- 개발권양도제는 건폐율.용적률 등 현행 건축규제제도의 대폭적인

강화가 전제되어야 하는 현실적 문제로 적용 곤란

사. 부동산투기 억제대책

o 시안 발표와 동시에 전지역을 토지거래 허가구역으로 지정

o 토지거래전산망 활용, 관계부처 합동 조사 등을 통한 거래감시를 강

화하고, 지가가 급등한 지역에 대해서는 지가급등지역으로 고시하여

양도소득세 중과

5. 향후 추진계획

<> 개선시안에 대한 공청회, 토론회 : '98.11-12월중

o 11.25(수) : 시안발표

o 11.27(금) : 울산

o 11.28(토) : 서울

o 11.30(월) : 부산, 창원.진주.통영

o 12.1(화) : 춘천, 제주

o 12.2(수) : 광주.전남, 청주, 여수

o 12.5(토) : 대구.경북, 대전.충남, 전주

* 주최는 건교부, 주관은 시.도 또는 시.도 산하 연구원, 발표자는 협의

회 위원중 1인, 토론자중 1인은 협의회 위원, 1인은 건교부

<> 제도개선사항 확정 : '98.12월말까지

<> 구역조정 등

o 전면 해제하는 도시에 대한 조치계획

- 건설교통부에서 해당 도시를 발표 : '98.12월말까지

- 개발제한구역 조정 입안.결정 : '99.1월부터

o 일부 해제하는 도시에 대한 조치계획

- 구역조정을 위한 사전조사지침 시달(건교부) : '99.1월부터

- 환경평가 세부지침 및 방법 시달(건교부) : '99.7월

- 환경평가 및 구역조정(지자체) : '99.7월부터

<> 제도 개선에 따른 관계법령 개정 : '99년중

o 대지에 대한 규제 완화 : '99.3월까지