개발제한구역제도 개선방안(협의회안) 발표

----------------------------------------

건설교통부 주택도시국 도시관리과 500-2808

<> "개발제한구역제도개선협의회"(위원장 최상철)는 '98.11.25 협의회가 마

련한 "개발제한구역 제도개선방안"을 발표했다.

<> 협의회 최상철 위원장은 이 날 개선방안을 발표하면서

"개발제한구역에 대한 이해관계가 상충되기 때문에 국민 모두가 만족할

수 있는 개선방안을 만드는 것은 불가능한 일"이라고 전제하고, "이번

제도개선방안이 완벽한 것은 아니나, 도시주변의 자연환경보호라는 개발

제한구역의 순기능은 최대한 유지하면서, 그동안 개발제한구역의 문제점

으로 지적되어 온 여러가지 사항을 해결하기 위하여 최선의 노력을 다했

다"고 하였다.

그는 또한 "개선방안은 위원들간에 이견도 많았으나, 토론에 토론을 거

듭하는 어려운 과정을 거쳐 마련되었다"고 하면서, "바쁘신데도 불구하

고 많은 시간을 내어 개발제한구역제도개선이란 어려운 작업에 희생적으

로 참여해 주신 위원 여러분의 노고에 감사드리고, 국민 여러분께서도

개선방안을 적극 지지하여 주실 것을" 부탁하였다.

<> 이날 발표에 배석한 이정무 건설교통부장관은 "협의회안에 대하여 전반

적으로 만족스럽다. 국민 여러분께서도 협의안을 적극 지지하여 정부안

으로 확정될 수 있도록 도와주실 것"을 요구하면서

"다만, 토지매입문제에 대하여는 우리나라의 토지이용계획제도 전반에

미치는 영향이 크고, 매수재원 등 정부재정을 고려할 때 정부내 협의과

정에서 일부 수정될 수 있을 것"이라고 말했다.

<> "개발제한구역제도개선협의회"는 정부가 100대 과제의 하나로 추진중인

개발제한구역에 대한 합리적 개선방안을 마련하기 위하여 주민 대표, 환

경단체, 언론, 학계, 연구소, 공무원 등 각계각층의 대표 23인으로 구성

되었다.

<> 협의회안은 11.27 울산을 시작으로 12.5까지 각 지역별로 공청회를 거쳐

주민의 의견을 수렴한 후 연말쯤 정부안으로 확정되는데, 이날 발표된

협의회안의 주요 내용은 다음과 같다.

o 지정실효성이 적은 중소도시권은 구역 전체를 해제

- 전면해제도시권은 인구규모.증가율, 개발밀도, 주택보급률, 녹지율,

당초 지정목적 등을 종합 평가하여 선정하되, 해당 도시권은 연말까

지 확정하여 정부안에 포함한다.

- 전면해제도시권의 보전가치가 높은 임야나 농경지는 보전녹지지역 또

는 생산녹지지역으로 지정하여 보전한다.

o 존치되는 도시권내에서는 보전가치가 낮은 지역을 조정

- 기성시가지, 집단취락 기타 환경적으로 보전가치가 낮은 지역은 환경

평가를 실시하여 선정하고

- 환경평가에 관한 세부기준 및 방법을 마련하기 위하여 국토개발연구

원, 환경정책.평가연구원, 농촌경제연구원, 임업연구원 등 4개 연구

기관이 공동으로 지난 8월부터 연구하고 있으며, 세부 기준은 별도의

공청회 등을 거쳐 '99.6에 완료한다.

- 그러나, 주민불편해소 차원에서 지목이 "대"인 토지, 구역지정 이전

부터 기존 주택이 있는 사실상의 대지 등에는 환경평가전이라도 우선

주택신축을 허용한다.

- 한편, 조정대상에서 제외되는 소규모 취락은 "취락지구"로 지정하여

주택신축을 허용하는 등 건축규제가 완화된다.

- 도시의 적정한 발전을 위하여 필요한 토지가 보전가치가 있는 것으로

평가된 때에는 구역밖의 다른 토지를 대체지정하는 조건으로 해제할

수 있다.

o 해제지역의 관리와 난개발방지

- 전면해제되는 도시는 도시별로 도시기본계획과 도시계획을 변경토록

조치하고

- 부분해제되는 도시도 지역여건에 따라 도시기본계획과 도시계획을 변

경토록 하되, 대규모로 개발이 가능한 지역은 공영개발을 하여 친환

경적 저밀도 개발이 이루어지도록 한다.

o 해제로 인한 이익환수

- 해제로 인한 지가상승이익은 개발부담금, 양도소득세, 공영개발, 공

공시설설치부담 등 현행 제도를 활용하여 최대한 환수하되

- 구역조정부담금이나 부담금을 올리는 것은 미실현이익에 대한 부과로

위헌소지가 있고, 형평성 문제가 있으므로 도입하지 않는다.

o 존치지역의 관리

- 존치되는 지역은 철저히 보전함을 원칙으로 하되, 구역의 지정목적을

손상하지 않는 범위내에서 주민불편을 최소화한다.

- 공공시설의 입지를 최대한 억제하기 위하여 구역내 입지가 불가피한

시설에 대하여는 "구역훼손부담금"을 부과한다.

- 환경평가결과에 따라 존치지역의 바닥용도지역을 보전녹지.생산녹지

또는 자연녹지지역으로 세분화하여 차등관리한다.

- 구역지정목적에 어긋나지 않는 범위내에서 지역여건에 따라 옥외 체

육시설 및 자연친화적 휴식공간의 설치를 허용한다.

- 개발제한구역과 국립공원, 상수원보호구역 등 규제내용이 비슷한 다

른 법률에 의한 구역 등이 중복지정되어 있는 경우에는 주민불편해소

차원에서 개발제한구역에 관한 규정을 적용하지 아니한다.

o 존치지역에 대한 지원

- 구역보전 차원에서 구역지정 이전부터 소유하고 있는 토지에 대하여

는 토지소유자의 청구가 있을 경우 당해 토지의 위치, 지목, 이용상

황 등을 고려하여 우선순위를 정하여 단계적으로 매입함을 원칙으로

한다.

- 구역내 주민에 대하여는 공공시설 설치 및 주택의 신.증축시 우선 지

원한다.

o 부동산투기 억제대책

- 개선방안 발표시기에 맞추어 전지역을 토지거래허가구역 및 투기우려

지역으로 고시하여 투기적 거래를 억제하고, 토지거래전산망 등을 통

한 거래 감시를 강화한다.

<> 의견제출

o 제도개선방안은 건설교통부와 시.도 민원실에서 배포되며, 인터넷 건설

교통부 홈페이지(www.moct.go.kr)에서도 볼 수 있다. 개선방안에 대한

의견은 건설교통부 도시관리과((우 : 427-760)경기도 과천시 중앙동 1,

전화 : 504-9138, 500-2808)로 서면으로 제출하면 된다.

<참고> 개발제한구역제도개선 문답풀이

1. 개발제한구역이란 무엇인가

도시의 인구집중으로 도시가 무질서하게 외곽으로 확산되는 것을 방지하

기 위하여 도시외곽에 벨트형태로 지정하여 개발행위를 제한하는 지역을

말한다.

2. 개발제한구역은 어떤 지역에 지정되어 있나

'71년부터 '78년 사이에 수도권과 5개 광역시권, 춘천권, 청주권, 전주권,

여수권, 진주권, 통영권, 마산권, 제주권 등 14개 도시권에 벨트형태로

지정되었다.

3. 개발제한구역의 문제점은 어떤 것이 있나

이미 시가화된 지역, 경계선이 관통하는 취락이나 대지 등 불합리하거나

불필요하게 지정된 지역문제, 비현실적인 행위제한으로 인한 구역내 주민

의 생활불편과 재산권 침해문제와 구역안에서는 대지에도 주택신축이 금

지되는데 인접지역에는 논밭이나 임야를 훼손하여 고층아파트를 건축하는

데 따른 주민의 상대적 피해감과 이로 인한 녹지훼손문제 등이 지적되고

있다.

4. 이번 제도개선은 왜 필요한가

지금까지 제도개선은 주택증축규모를 확대하는 등 일부 규제를 완화하는

방식으로 추진되었다. 그러나 이러한 단편적인 제도개선방식으로는 개발

제한구역의 문제점을 근본적으로 해결할 수 없어 이번에 구역조정을 포함

하는 제도개선을 추진하게 된 것이다.

5. 개발제한구역제도개선협의회란 무엇인가

개발제한구역에 대한 평가는 지역주민, 환경단체, 일반시민, 언론계, 학

계 등 각계각층이 서로 다르다. 따라서, 국민여러분이 공감하는 제도개선

방안을 마련하기 위해서는 개선방안 마련과정에 의견을 달리 하는 각계각

층이 참여하여 토론하고 서로의 입장을 이해하는 것이 무엇보다 중요하다.

개발제한구역제도개선협의회는 바로 이러한 취지로 지난 4.15에 각계각층

의 대표 23인으로 구성되었다.

6. 이번 제도개선안은 어떤 절차를 거쳐 마련되었나

협의회는 개선안 마련에 앞서 현황조사, 현장조사, 설문조사, 영국그린벨

트제도에 대한 현장시찰, 전문가의 연구보고 등 개선방안 마련에 필요한

각종 조사를 실시하였다. 개선방안은 각종 조사결과를 토대로 30여차례에

걸친 전체회의와 분과회의에서의 토론과정을 거쳐 마련되었다.

7. 이번 개선방안의 특징은 무엇인가

구역해제, 환경평가실시, 주택신축 허용, 구역훼손부담금 등 이번 개선방

안에 포함된 사항 하나하나가 처음으로 포함된 것들이다.

8. 일부 도시권은 전면해제한다는데

개발제한구역은 도시의 무질서한 확산으로 인한 교통, 주택문제 등을 예

방하기 위하여 특별히 도입한 제도이니 만큼 특별히 이 제도가 필요한 도

시에 적용해야 한다. 따라서, 이번에 개발제한구역이 지정된 도시권을 전

면 검토하여 구태여 개발제한구역이 없더라도 도시확산으로 인한 문제가

없는 것으로 판단되는 도시에 대하여는 개발제한구역을 전면 해제하고자

하는 것이다.

9. 전면해제하는 도시권은 언제 발표하나

현재, 전문연구기관에서 인구규모.증가율, 주택수요, 녹지율 등 각종 도

시관련지표를 통계적 방법으로 분석하고 있다. 연말에 확정하는 정부안에

는 이러한 도시권이 포함될 것이다.

10. 전면해제하는 도시도 환경평가를 한 후 선정해야 하지 않나

중소도시의 경우 주변에 임야나 농지가 대도시 주변보다 많고 현재의 환

경상태도 양호한 것이 일반적이다. 이러한 지역에 대하여 환경평가를 하

는 경우 보전가치가 높은 지역으로 평가되는 지역이 오히려 대도시보다

높게 나올 가능성이 많다. 따라서, 개발제한구역의 필요성 여부를 판단하

기 위하여 중소도시에 환경평가를 하는 것은 적절한 방법이 못된다.

11. 전면해제하는 경우 환경훼손이 우려되지 않나

이들 도시는 주택, 공장, 사무실 등 도시토지에 대한 수요가 크지 않고

개발제한구역이 없는 다른 도시와 마찬가지로 개발제한구역 이외의 일반

도시계획제도로 관리되므로 특별한 문제가 없을 것이다.

12. 나머지 도시권내에서는 어떤 지역이 조정되나

기성시가지, 집단취락 기타 환경적 보전가치가 낮은 지역이 조정대상이

된다. 보전가치가 낮은 지역은 환경평가를 통하여 선정한다.

13. 환경평가란 무엇인가

환경평가는 개발제한구역안의 현재의 자연상태를 조사.평가하는 것으로

특정한 개발사업이 주변환경에 미치는 영향을 평가하는 환경영향평가와는

다르다. 이번의 환경평가에는 경사도, 표고, 동물상, 식물상, 농업 적성

도, 임업 적성도 등 12개의 환경에 관한 항목을 조사하고 등급을 부여하

는 작업으로, 평가결과 등급이 낮은 지역을 해제하게 된다.

14. 환경평가를 하는 이유는 무엇인가

개발제한구역내에 있는 분은 누구나 내땅은 불합리하게 포함되었다고 생

각한다. 또한, 환경론자는 해제하더라도 가급적 그 범위를 축소해야 한다

고 주장한다. 누구나 만족시킬 수 있는 해제경계선을 설정하는 것은 대단

시 어려운 일이다. 따라서, 과학적, 객관적인 방법으로 해제대상지역을

선정하기 위하여 환경평가를 실시하는 것이다.

15. 해제되는 지역이 나열되지 않은 이유는 무엇인가

환경평가를 실시하기 전에는 구체적으로 어떤 지역이 해제되는지 알 수

없기 때문이다.

16. 집단취락 등에 대해서도 환경평가를 해야 하나

그렇다. 집단취락은 일반적으로 해제해야 된다고 하나, 해제대상 취락의

규모나 면적, 구체적인 경계선 설정에 대하여는 의견이 다르기 때문에 환

경평가 같은 객관적, 과학적인 기준에 의하여 경계선을 설정하는 경우 경

계선 설정을 둘러싼 갈등을 최소화할 수 있다.

17. 환경평가를 너무 졸속으로 하는 것 아닌가

환경평가를 위한 자료를 조사하고 컴퓨터에 입력하는 작업은 이미 지난

8월부터 전문기관에서 하고 있고, 실제 환경평가가 끝나는 시기는 지역에

따라 내년 10월 이후가 될 것으로 본다. 필요한 조사 및 절차는 모두 거

치는 것으로 졸속이라고 말할 수 없다.

18. 너무 많은 지역이 해제.조정되는 것 아닌가

이 시점에서는 해제되는 지역의 면적이 어느 정도인지 알 수 없다. 그러

나 환경평가 결과 보전가치가 낮은 지역이 해제되기 때문에 임야 등 환경

적으로 보전가치가 높은 지역이 해제되지는 않을 것이다.

19. 경계선 설정을 둘러싼 지역주민의 반발이 상당할 것으로 예상되는데

주민 모두가 만족하는 경계선 설정기준을 마련하기는 대단히 어렵다. 이

로 인한 문제를 최소화하기 위하여 환경평가를 하는 것이다. 또한 해제대

상에 제외되는 소규모 취락이나 외딴 대지에 대하여는 건축규제를 완화하

여 불편이 없도록 할 것이다.

20. 해제하는 경우 녹지훼손으로 인한 대기오염 등이 우려되는데

환경적 보전가치가 높은 임야나 우량 농경지는 해제대상에서 포함되지 않

을 것이다. 따라서, 구역의 일부 해제로 대기오염에 주는 영향은 없을 것

으로 본다.

21. 공공시설의 설치가 지나치게 많았다는데

그렇다. 앞으로는 공공시설은 도로, 철도, 관로 등 공급시설과 개발제한

구역에 입지가 불가피한 시설에 한하여 도시계획위원회의 심의를 거쳐 입

지를 허용하고, 모든 공공시설에 대하여 구역훼손부담금을 부과하도록 할

계획이다.

22. 이번 제도개선이 되면 대지에 주택을 신축할 수 있나

그렇다. 지금까지 개발제한구역에서는 대지에도 주택을 신축할 수 없어

재산권 침해문제가 제기되는 등 많은 문제가 있었다. 앞으로는 기존 주택

이 있는 사실상 대지는 물론 지목이 "대"인 토지, 구역지정전에 적법한

절차에 따라 대지를 조성하였거나 조성중이던 토지에도 주택을 신축할 수

있도록 할 계획이다.

23. 건축규제를 완화하는 경우 구역훼손이 우려되는데

건축규제 완화는 주로 이미 훼손된 지역을 대상으로 하기 때문에 추가로

훼손되는 경우는 별로 없을 것이다.

24. 존치되는 지역내의 토지는 매수도 한다는데

이번 방안에는 구역보전 차원에서 구역지정 이전부터 토지를 소유하고 있

는 자의 매수청구가 있는 경우 구역안의 토지를 단계적으로 매입하는 것

을 원칙으로 하였다. 그러나, 구역안의 토지매입은 우리나라의 토지이용

규제제도 전반에 미치는 영향, 국가의 재정능력, 재원의 효율적 사용 등

여러 가지 측면을 고려하여 신중히 결정해야 할 문제이기 때문에 공청회

를 거치는 과정에서 매수대상, 우선순위 등 보다 구체적인 사항이 결정될

수 있을 것으로 본다.

25. 존치되는 지역은 세금을 부과해서라도 전면 매수해야 하는 것 아닌가

모든 국민이 내는 세금을 특정한 도시지역의 토지매입에 사용하는 것은

적합하지 않다고 생각한다.

26. 외지인이 소유한 토지가 44.5%라는데, 이들이 불로소득을 얻는 것 아닌

가

이들중 취득한지 3년 미만인 경우는 16% 정도여서 이들을 모두 투기적 목

적으로 토지를 취득했다고 보기는 곤란하다. 또한, 취득한 토지의 94.5%

는 해제의 가능성이 별로 없는 임야나 농경지이다. 외지인에 대한 불로소

득의 추가환수는 자연녹지에서 주거지역으로 변경되는 경우에 추가환수하

지 않는 것과 비교할 때 형평상 문제가 있다. 따라서 개발부담금, 양도소

득세 등 현행 제도를 최대한 활용하여 불로소득을 환수할 계획이다.

27. 구역지정후 전입자가 79%라는데

이들중 73%는 세입자로서 대부분은 전세가격이 낮은 지역을 찾아 온 영세

민들이다. 자가거주자는 개발제한구역안에서도 일부 주거환경이 좋은 지

역을 찾아 이주한 자로 보이며, 이들을 투기목적으로 이주했다고 볼 수는

없다.

28. 개발제한구역밖의 녹지가 훼손되는 경우가 많다는데

개발제한구역에서는 대지에도 집을 짓지 못하는데, 구역밖에는 대지가 없

기 때문에 보전해야 할 임야나 농지를 훼손하는 경우가 많이 있다. 수도

권에서만도 최근 5년간 493평방킬로미터의 임야나 농지가 대지로 전용되

었다. 개발제한구역안의 보전가치가 없는 지역을 이용하면 그 만큼 구역

밖의 임야나 농지가 훼손되는 것을 줄일 수 있다.

29. 이번 제도개선안은 어떤 절차를 거쳐 확정되나

제도개선안에 대하여는 27일 울산을 시작으로 28일 서울 등 12.5까지 개

발제한구역이 있는 전국 도시에서 공청회를 거치면서 의견을 수렴한 후,

연말까지는 정부안을 확정하여 발표할 계획이다.

30. 의견제출은 어떻게 하면 되나

제도개선방안은 건설교통부와 시.도 민원실에서 배포되며, 인터넷 건설교

통부 홈페이지(www.moct.go.kr)에서도 볼 수 있다. 개선방안에 대한 의견

은 건설교통부 도시관리과((우 : 427-760)경기도 과천시 중앙동 1, 전화

: 504-9138, 500-2808)로 서면으로 제출하면 된다.