건설업 당면애로 해소방안

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- 경제정책조정회의 안건 -

건설교통부

Ⅰ. 최근 건설업 현황

□ 최근 건설업계는  89년이래 면허제가 개방되고  99.4월부터

등록제로 전환되어 업체가 난립된 가운데, 외환위기 이후

공사물량도 격감되어 매우 어려운 상황

ㅇ 외환위기 이전인 97년과  비교할 때 계약액은 60.2%,

건축허가는 54.4% 수준에 불과

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96     97     98   99.1-10  97동기

대비수준1」

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·건설계약액(A)(조원)       73.8   79.9    47.9   38.3   60.2%

(증감율)(%)          (28.1)  (8.3)(△40.1)  (1.7)

- 공공(조원)             32.5   35.6    29.5   16.9

- 민간(조원)             41.3   44.3    18.4   21.4

·일반건설업체수(B)(개)    3,543  3,900   4,208  5,099

·업체당 수주액(A/B)(억원) 208.3  204.9   113.8   75.1   46.0%

·건축허가(백만제곱미터)     114    113      51     49   54.4%

(증감율)(%)          (△3.0)(△0.4)(△55.0) (17.7)

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1」99.1∼10월/97.1∼10월

ㅇ 이와함께  공공건설투자를 보완할  SOC 민간투자사업도

자금조달상의 제약 등으로 부진한 실정

* 2천억원이상 정부고시 민자사업 43건중 착공은 6건에 불과

□ 특히 98.8월이후「담합」제재가 강화됨에 따라 담합

구조가 와해되면서 저가입찰에 의한 수주경쟁이 심화

ㅇ 평균 낙찰율이 예정가격의 73%수준으로  떨어지고 매출원가

비중이 90%대에 달하면서 매출액 경상이익율이 3년째

적자를 기록 → 수익성, 재무구조 악화 및 부실시공 우려

- 지난해 일반 건설업 부도업체는 524개로 전체의 12.5%

(단위 : %)

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96      97       98     99.상

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·낙찰율1」          84.7    85.6     79.3    73.0

·매출원가율2」      89.1    89.8     91.2    89.1

·매출액 경상이익율   0.7   △0.1    △4.6   △1.5

·매출액 증가율      16.5    16.3   △16.8   △8.4

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1」조달청 발주 100억이상 대형공사 기준, 99년은 1∼8월 기준,

2」매출원가/매출액

Ⅱ. 건설업 당면애로 해소방안

< 기본방향 >

◇「담합」관행은 계속 근절해 나가되「덤핑」에 따른 부실

시공, 재무구조악화 등 부작용을 방지할 수 있도록 입찰

제도를 개선하고,

◇ SOC 민자사업의 사업추진상 어려움을 덜어주는 등

건설산업의 당면 애로에 대한 해소방안을 마련

1. 입찰제도 개선

가. 현  황

□ 현행「적격심사제」는 기술·경영  등 부문에서  대부분

업체가 만점을  받고 있어  사실상 가격위주로만  경쟁이

이루어져 결과적으로「덤핑」아니면「담합」을 유발

ㅇ 즉, 평소에는 자율조정·연고권이라는  명분하에 관행적

으로「담합」하고, 이에  대한  공정위·감사원 등  감시가

강화되면 선금이라도 받고 보자는「덤핑」투찰이 만연

* 현행 PQ 및 적격심사제 :  PQ심사를 통과한 업체중 최저가로 응찰한

업체의 적격심사 점수가 85점 이상일 경우 낙찰

· PQ(입찰자격 사전심사) :  시공경험(30점), 기술능력(35점), 경영상태

(35점), 신인도(±10점) 평가후 60점 이상시 입찰참가

· 적격심사 :  최저가 응찰업체의 공사수행능력(70점,  PQ결과 활용)과

가격점수(30점) 평가후 85점이상시 낙찰자로 선정

⇒ 수행능력(70점) + 가격(30점 - ｜예정가격의 88% - 입찰율｜)≥85

□ 특히 최근들어 공사발주물량이 격감한 가운데 공정위 등의

「담합」조사가 강화되면서 낙찰율이 최저하한선(73%)

까지 떨어진 상황

* 최근 J시 관내 국도대체 우회도로  건설공사 입찰에서 P.Q를 통과한

27개 업체 모두가 72.43%∼73.39%에 투찰

나. 개선방안

□ 업계는 순공사비 수준(예정가격의 88%)  을 크게 하회하는

현재의 낙찰하한선(73%)을 대폭   상향조정해 줄 것을

요구하고 있으나

ㅇ 이는 가격경쟁  원리에 배치될 뿐만  아니라, 업체의 기술

개발을 통한 원가절감  노력 소홀·예산 부담증가  등에

비추어 곤란한 면이 있음

ㅇ 그러나,  저가낙찰이 지속될  경우 부실시공·설계변경  등

부작용과 함께 업체의 채산성 악화가 산업전체의  부실로

이어질 우려가 있어 종합적인 개선방안 마련이 필요

⇒ 우선, 감리·감독을  강화하여 부실시공을  방지하는 한편,

시공의 질을 확보할 수 있는  수준의 적정공사비가 지급

되도록 현행 입찰제도를 개선

□ 부실우려가  있는 현장에는  감사원·시민단체등으로 구성된

특별기구를 통해 수시점검하는 등 감리·감독을 대폭 강화

ㅇ 적발업체에  대해서는 강력히   처벌토록 발주기관에 대해

지도·감독을 강화

□ 낙찰율이  적정공사비가  지급될 수  있는  수준에서

결정되도록 현행「적격심사제」를 개선

ㅇ 우선 대부분  만점을 받고 있는  P.Q 및 적격심사  항목에

대한 변별력을 확보하여  업체간 경영 및  기술경쟁을

촉진하면서 낙찰율이 올라갈 수 있는 방안을 강구

* P.Q 점수가 10점 떨어지면 7% 만큼 높이 투찰해야 하는 효과

< P.Q. 및 적격심사제도 개선방향 >

① 현재 만점이상 받는데  결정적 역할을 하고 있는  신인도

(우수건설업자·재해율 등) 비중 (±10점)을 대폭 축소

② 대부분이   만점을 받는  항목(현장관리계획의  적정성 등)을

개선하고 가장  우수한 업체라도   일정점수(예:90점)를 넘지

못하도록 하여 업계의 경영개선 노력을 상시 유도

③ 공종별(도로·항만·지하철등)  평가를 강화하여  업체가 현재

백화점식 수주방식을 탈피, 공종별로 전문화되도록 유도

④ 재무구조·수익성(매출액   순이익율) 등   경영상태에 대한

평가를 합리화하여 업계의 재무구조 개선노력을 유도

ㅇ 필요시 적격심사 통과점수(현행 85점)도 부분 조정

□ 한편, 낙찰율 조정이 하도급업체까지 파급되어 성실시공과

적정공사비 확보가 이루어 질 수 있도록 보완책 마련

ㅇ 발주자가 하도급  대금의 적정성  여부를 심사·시정할

수 있도록 세부심사지침을 제정

ㅇ 공정위 등을 통한 하도급실태 조사 강화

□ 건설업체를 대상으로 한  별도의 신용평가회사 설립  등

공사이행보증제(Performance Bond)의 정착기반을 조성하고

ㅇ 일정규모이상(예 : 1,000억원) 공사에  대해서는 최저가

낙찰제 도입을 검토

구체적인 개선안은 건교부 주관으로 재경부·기획예산처·

공정위·조달청·학계·업계 등으로 작업반을 구성하여 마련

ㅇ 관련규정 개정을 통해 내년도 공공공사 발주시부터 적용

2. 담합처리 문제

가. 현 황

□ 98.8「담합방지   종합대책」이후 공정위·감사원  등에서

29개 건설사의  담합사례를 적발(98.11∼99.2),  시정명령·

과징금등을 부과하였으나 해당업체들은 소송·이의신청중

ㅇ 공정위   재심을 통해  시정명령·과징금부과가 확정되면

관련법규에 따라 P.Q감점, 입찰참가제한등 후속불이익이

자동적용

* P.Q 감점(1년간 1점) : 공공공사 수주량이 20% 정도 감소될 것으로

예상되나, 신인도 평가점수가 좋을 경우 감소폭 축소 가능

* 입찰참가 제한(주도업체 :  6월~1년, 들러리 업체 :  1월~6월) : 수주가

불가능하고 PQ점수도 추가감점되어 3개월이상이면 심각한 타격예상

□ 해당업체들은  업계의  어려운 상황과   해외신인도 등을

감안하여 입찰참가 제한만이라도 적용배제를 요청

나. 처리방안

□「담합」근절은 건전한   시장질서 유지를  위해  불가결하므로

정부의 확고한 의지는 계속 가시화하되 그동안의 관행 및

해외신인도등을 감안, 과거 사안에 대하여는 정상참작

방안 강구

ㅇ 기 적발  업체에 대한  시정명령·과징금부과(공정위) 및

P.Q 감점(발주처)은 해당부서가 관련 규정을 감안하여 처리

ㅇ 입찰참가자격  제한에 대해서는  건교부가 법정범위내

에서 정상참작의 정도 등에 대한 지침을 시행

- 다만,  일정시점(99.6.18 건설업계  자정대회)이후 발생한  담합에

대하여는 철저한 조사와 함께 정상  참작없이 법에 따라

엄격히 처벌

< 참 고 >  예상 질의응답

1. 현행 73% 낙찰율 하에서도 건설업체들이 계속 입찰에

참여하고 있는데 구태여 낙찰율이 올라가도록 할 필요가

있는가?

ㅇ 건설업은 소수의 발주자와 다수의 공급자가 존재하는 수주

산업의 속성상 입찰경쟁이 가격위주로 이루어질 경우

- 업체들은 선금을 받아  인건비 등 고정비용을 건지기  위해

적정공사비가 보장되지  않는 낮은 가격이라도  응찰할 수

밖에 없는 특성을 가지고 있어

- 현재 100억이상 공사의 평균낙찰율이 73%에 불과하여도

많은 건설업체들이 불가피하게 입찰에 참가하고 있는 실정임

ㅇ 그러나  저가낙찰 공사를  이대로 방치할  경우 2∼3년내에

해당업체의 경영악화로 직결되어 도산이  급증하거나, 업계

생존을 위한 자구적 담합구조가 재생될 가능성이 있으며

- 그 손실을 하도급업체에 전가하고자 할 경우 하도급업체의

경영난은 물론 공사품질이 저하되어 부실시공이 우려되는 등

저가시공에 따른 예산절감 보다 더 큰 부작용이 초래됨

ㅇ 따라서 정부에서는  IMF이후 변화된 시장환경에  부응하여

담합 및 덤핑유인을  해소함으로써 공사품질을 확보하고

건설업계의 부실을 방지하기 위해

- PQ  및 적격심사제도의  기술변별력을 높이고  적정공사비가

지급될 수 있는 수준에서 낙찰율이 결정되도록 하는 등

입찰제도를 개선하고자 하는 것임

2. 앞으로 건설공사 입찰시 기술변별력을 높일 경우 우수한

몇개 업체만이 공사를 수주하게 되어 업체간 형평성이

저하되는 것은 아닌가?

ㅇ 지금까지의 공공건설공사는 업체간의 공사수행능력을 엄밀

하게 평가하는  것이 미흡하여  대부분의 업체가  만점을

받음에 따라  운에 따라  최저낙찰율을 제시하는  업체가

낙찰받아 왔음

- 이러한 실정을 감안할 때  입찰제도 개선의 관건은 지금

처럼「요행」입찰제도를 그대로   유지하느냐, 아니면 능력

있는  업체에게  수주기회를  부여하는「경쟁원칙」에  입각

하느냐 중 한가지를 택하여야 하는 문제이며,

- 건설산업의 경쟁력  강화 차원에서  본다면 경쟁력  있는

업체가 보다 많은 수주기회를 갖는 것이 바람직함

ㅇ 다만, 앞으로  개선방안 마련시 공사수주에  있어서 업체

간에 형평성을 기할 수 있도록  현재 시행중인 시공여유율

조정 등을 활용할 계획이며,

※ 시공여유율(미기성총액/시공능력공시금액) : 최근년도  공사계약액중

미기성총액이 많을수록 낮은 점수를 적용(4점 범위내)

- 공종별 평가를 강화하여 전문화된 업체의 경우에는 지금

보다 오히려 낙찰받기 용이해지도록 할 방침임

3. 최근 건설업계 일각에서 주장하고 있는 최저가 낙찰제가

공사비 절감 및 시장경쟁 측면에서 오히려 바람직하지

않은가?

ㅇ 최저가낙찰제는 시장원리에도 부합하고  미국 등 선진국

에서도 널리 활용되고 있으나, 이 제도가 국내에  도입되기

위해서는 다음 조건들이 구비되어야 할 것임

① 업계는  충분한 견적능력을   확보하여 공사품질이 확보되는

적정가격을 도출한 후 응찰하여야 함.

② 금융기관은  공사이행보증서 발급  등 보증기반을  완비

하여 입찰이전에 업체를 선별하는 능력을 확보하여야 함

③ 발주자는  다양한 평가지표를  개발하여 업체를   선별하는

심사능력을 갖추어야   하며, 철저한   감리·감독체계를

구축하여야 함

ㅇ 그러나 우리는 건설보증·감리·견적능력 등이 발전단계에

있으나, 아직 정착단계에까지는 진입하지 못한 실정으로

전면도입하기는 어려움

ㅇ 그간 정부는  한편으로는 상기기반이  정착될 수  있도록

노력해오는 한편,  PQ와 적격심사제를  운용하여  유연하게

최저가낙찰제로 이행할 수 있도록 하여 왔음

- 앞으로 건실한 업체가  적정가격에 공사를 수행할 수  있도록

현행 입찰제도의 미비점을 보완함과 아울러,

- 공사이행보증제를  활성화하여  일정규모  이상의  공사에

대해서는 최저가낙찰제를 도입하는 방안도 검토할 계획임

4. 입찰참가자격 제한과 관련 정상참작을 하려는 이유는?

ㅇ 이번에 조사를 통해 담합  건설업체가 적발되기 이전까지는

업계에서 담합이 관행화되어 왔던 관계로

- 정부도  업계에 미칠  파장  등을 감안하여  과징금 부과나

입찰참가 제한 등의 조치를 자제하여 왔던 것이 사실임.

ㅇ 그러나 이번에는  과징금 부과가 확정되면  PQ감점은 물론

입찰참가까지  제한하는 등   엄격히 처벌함으로써   정부의

담합근절 의지를 가시화하는데 큰 의의가 있음.

- 다만, 건설업체의 경우 시정명령 및 과징금 부과로 종결

되는 타산업과  달리, PQ  감점 및  입찰참가 제한  등의

후속 불이익이  자동적용되어 업계의  연쇄도산 및  해외

건설 수주 악영향 등의 부작용이 초래되므로

· PQ감점 : 1년간 1점씩 감점

· 입찰참가 제한 : 담합주도 업체는 6월∼1년, 들러리 업체는

1월∼6월간 입찰참가 제한 가능

- 입찰참가 제한 문제에  대해서만은 관계법령이 허용하는

범위내에서 정상참작하고자 하는 것임

ㅇ 이번   사건을 계기로   정부의 담합근절   의지가 명백히

드러난 이상, 앞으로 건설업계의 담합이 더 이상 발생하지

않을 것으로 예상됨