외국인근로자 고용 및 관리대책

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- 당정협의자료 -

노동부

Ⅰ. 외국인근로자 보호대책 수립의 긴급성

□ 외국인근로자의 인권침해가 국내외적으로 문제가 되었을

뿐 아니라 계속 문제발생의 소지를 안고 있음

o 외국인근로자 인권침해는  노사간의 이해관계 대립이나

상이한 문화간의   접촉에서 비롯된  단순한 문제가

아니라, 구조적·조직적 문제임

o 인권침해는 송출비리와 불법체류자 문제와 상호 연관

되어 있음

o 외국인근로자   인권침해는 불법체류자에게서   많이

발생하나 산업연수생도 예외는 아님

※ 2000.3월 외국인노동자대책협의회가  발표한 {외국인 산업기술

연수생 인권백서}는 연수생의 인권문제만 다룸

o 외국인근로자 인권침해, 송출비리, 불법체류자 문제는

산업연수제도 운영의 잘못보다는 {제도 자체의 결함}

때문에 발생

※ 1. 불법체류자를 적절히 통제하지  못함 ― 외국인력의 수입과

배치가 국내 노동시장의 상황과 적절히  연계되지 못하였기

때문에, 불법체류자가  외국인력 중  60%  이상을 차지하는

기형적 현상을 초래. 이는 세계 최고 수준임.

2. 산업연수생의 과다한 입국비용  지불 ― 송출비리가  개입되어

실제 소요비용보다 터무니없이 많은 비용을  지불하고 외국인

근로자가 입국함. 그 때문에 수많은 연수생이 사업체를 이탈

하였고, 그것을 막기 위한  업주의 반응이 산업연수생의  인권

침해를 유발

o 이러한 문제점을  해결하기 위하여 1998년  4월부터

{2년 연수후   1년 취업을 허용}하는   체류자격변경

제도(연수취업제도)를 실시하였음

※ 1. '98∼'99년에 불법체류자가 감소하였으나 그것은 제도개선의

효과가 아니라 IMF 경제위기로 인한 국내의 고용기회 감소

때문에 비롯된 것임. 불법체류자 수는  '00.3월 이후 외환위기 전의

수준을 회복하였고, 그 이후 매달 2천여 명씩 증가하고 있음.

2. 산업연수생은  여전히 막대한  비용을 지불하고  입국하고

있으므로, '98∼'99년 연수생의 사업체 이탈률이 20%를 상회함.

- 연수취업제도는 인권침해, 송출비리,  불법체류자 문제

해결의 대안이 될 수 없음.

□ 외국인력을  근로자가  아니라 {연수생}으로   간주하는

편법을 견지하는 것이 한계 상황에 봉착

o 현행법 체계는 연수생  도입과 {연수}를 규정하고 있을

뿐이지, 그들에게 {근로} 제공을 규정하는 것이 아님

o 대법원판례는 사실적  고용관계를 중시하여 불법체류

근로자 뿐  아니라  산업연수생까지 {근로자성을  인정}

하고 있음.

- 대법원이  연수생의 근로자성을  인정하고 있다는  점을

고려하면, 추후   사용자는 연수생에게   법정수당과

퇴직금을 의무적으로 지급하여야 할 가능성이 높음

- 불법체류자가  연수생보다 노동법의  보호를 더  많이

받는 등 {법 집행의 형평성 문제}가 제기되고 있음.

※ 불법체류근로자는 내국인과  동등하게 근로기준법을  적용받고

있으나, 산업연수생은 근로기준법 일부 조항(폭행 및 강제근로

금지, 연수수당 지급 및  금품청산, 휴일·휴게,  시간외·야간

및 휴일 연수)만 적용받음

o 현재에도 2년의 연수를 거치고 {외국인연수취업 자격

시험}에 합격한 연수취업자에게 근로자  신분을 부여

하는 {변형된 고용허가제}가 실시되고 있음.

- 2년간의  연수기간  중 {근로}   부과를 합리화할  수

있는 근거가 없음

o 장기적으로 고용허가제가  도입되어야 한다는 점에는

이론의 여지가 없고,  단지 {제도 도입  시기 선택}으로

문제가 좁혀짐

- 고용허가제 도입의 필요성은  인정하되 아직은 시기

상조라는 주장이  있으나, 고용비용의  상승, 연수생의

근로자 인정 판례  누적, 외국인력 편법  도입이라는

대내외적 비난 등으로  더 이상  연수취업제도의 유지가

곤란할 지경임

- 이제는   종합적·체계적 인력정책을   수립·시행할

수 있는 제도적 틀을 마련하여야 할 시점임

□ 사용자와 국민 대다수는 산업연수제도와 연수취업제도에

문제가 있다고 인식함

o 노동연구원이 1995년에 실시한  {외국인 연수생 사용업

체 실태조사}에 의하면 고용허가제 실시에 대하여 사용

자의 68.9%가 찬성함

o 코리아리서치가 교육방송 <난상토론>의 의뢰를 받아

2000년 6월에  실시한  여론조사 결과에  의하면, 일반

국민의 67.8%가 고용허가제 실시에 찬성함

□ 종합적·체계적   문제 해결  대책으로 고용허가제를

실시하여야 함

o 고용허가제는 닫혀진 노동시장을 개방하는 것이 아님

- 연수생이라는  편법적 외국인력을   근로자로 정당하게

수입하며,

※ 국제사회는 연수취업제도를 한국의 {미숙련 외국인력 수입제도}로

간주함. 그러므로 한국이 단순 외국인력 수입을 회피하기 위하여 연수취

업제도를 고수해야 한다는 주장은 궤변임

- 동시에  통제불가능 상태에   있는 불법체류근로자를

정부가 체계적으로 관리할 수 있는 방안임

o 실사구시(실사구시)에  입각한  외국인력  정책으로서

고용허가제를 도입함

- 고용허가제는 근로를 행하는 외국인력에게 처음

부터 근로자 자격을 부여하는 방식

- 고용허가제는   외국인근로자 인권침해,   송출비리,

불법체류자 문제를 한꺼번에 해결할 수 있는 {명분과

실질이 일치하는 방안}

Ⅱ. 현행 외국인력 활용실태

1. 외국인력의 활용제도 및 현황

□ 외국인 국내 취업제도

o 전문기술인력에 대해서는 합법취업 허용

- 해외투자업체의  현지  고용인력의  기능향상을  위한

{해외투자 관련 외국인산업연수제도} 제도 도입·운영

('91. 11월)

o 단순기능외국인력에 대해서는 원칙적으로 취업을 금지하고

- 업종별  단체 추천에   의한 {외국인산업연수제도}를

'94년부터 운영

- '98년부터 산업연수생 중 2년 간 연수한 자로서  {외국인

연수취업 자격시험}에  합격한 자에게  해당 연수업체

에서 1년 간 취업허용

※ 외국인력 국내취업은 {출입국관리법}으로 규율

□ 외국인력 활용 현황

o 국내체류 외국인력은 '97년  245천명 → '98년 157천명

→ 2000. 7월 현재 259천명에 이름

- 이중   불법체류 외국인력이   64.1%인 166천명으로

다수이고 합법인력은 35.9%인 93천명에 불과

< 외국인력 현황(2000. 7월 현재) >

(단위 : 명, %)

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전체                              합법 체류자

------------------------------------------------------ 불법체류자

합법 근로자              산업연수생

소계  -----------------------  ----------------------

전    문   연수취업자  업종별단체    해외투자

기술인력               추천연수생   기업연수생

----------------------------------------------------------------------------

258,866   92,968    14,669        772       57,645      19,882     165,898

(100.0)   (35.9)     (5.6)      (2.9)       (22.3)       (7.7)      (64.1)

----------------------------------------------------------------------------

※ 업종별단체 : 중소기업협동조합중앙회, 수산업협동조합중앙회, 대한건설협회

2. 문제점

□ 외국인력을 편법·불법적으로 활용

o 산업연수생은 체류자격상 취업이 금지됨에도 불구하고

사실상 근로에 종사하는 등 편법적 운영

- "기술습득"을 목적으로 하는 연수생이라는 이유로

저임금 등 노동착취 소지 제공

※ 대법원 판례는 산업연수생의 근로자성을 인정

o 사업주는 "불법체류"의 약점을  이용, 고의로 임금

체불, 산재처리기피, 장시간 근로 강요

※ 불법취업자는 강제출국 우려로 신고 기피

o 국제적으로 인권탄압,  노동착취 등의 비난과  반한 감정

촉발로 동남아시아 등의 국가에 부정적 이미지 형성

※ 단기적으로 편법적인  연수제도에서 얻은 경제적  이익이 몇 십배의

직·간접적인 손해를 초래

□ 외국인력 도입·관리의 비효율성

o 관리체계에 투명성이 부족하여 송출기관 등 비리가 빈발

- 외국인력 사용에 따른  경제적 이익이 국내외  송출기관과

송출과정에 개입하는 브로커에게 불합리하게 배분

- 단순인력을  연수생 형태로  일괄 도입·배정함에

따라 사업주는 필요한 기능을 가진 적격자 선발 곤란

o 연수생은  저임금과 입국시의   비용부담 만회를 위하여

사업장을 이탈, 불법체류근로자가 양산되는 결과 초래

※ 금년 7월말  현재 이탈연수생 중  국내 체류인원은  35,016명이며,

연수생 정원(8만명)의 44%, 불법체류자 전체의 21%를 차지

o 외국인력 도입·관리·귀국 및 사회·문화적 영향 등에

대해 책임있게 관리·감독하는 공적체계 미흡

□ 노동시장 기능과의 연계미흡 및 왜곡초래

o 외국인력  수입이  국내인력 활용가능성과  연계  없이

독자적으로 이루어짐으로써 체계적인 인력관리에 애로

o 전체 외국인력의 64.1%가  정부의 통제 밖에 있는  불법

노동시장(Black Market)을 형성, 사회적 부작용 유발

o 산업연수생을 활용할 수 있는  기업은 제조업 등의 일부

업체에 한정되고

- 대다수 중소업체들은 인력난이 심해도  산업연수생을 배정

받지 못해 불법체류 외국인근로자를 사용하고 있는 실정

o 저임금 이점을 바라는  기업의 무분별한 수요는  산업

구조조정을 지연시켜 기업의 경쟁력 향상을 저해

- 이탈을 막기 위하여 연수수당 외에 각종 추가 수당을 지급

함으로써 당초의 {값싼 인력 활용}이라는 취지도 변질

Ⅲ. 외국인력 활용제도 개선방안

< 기본방향 >

◈ 고용허가제를   도입하여 종합적이고  합리적인  인력

수급계획에 의거 외국인력을 도입·관리

⇒ 이를 위해  {외국인근로자의고용및관리에관한법률}을 제정

◇ 외국인력에 대한 합법적인 활용체계 구축

o 편법적으로 운영되는 산업연수제도는 폐지하고, 근로를

제공하는 자는 근로자로 인정

◇ 노동시장정책의 효율성 제고

o 국내인력의 확보가 곤란할 경우에 한하여 외국인력 도입

◇ 외국인력 도입의 투명성과 적정성 확립

o 기업이 필요한 적정 인력의 확보 지원

◇ 외국인력 인권보호 강화

o 근로조건 보장 및 불법체류자 증대 소지 제거

1. 국내 노동시장 상황과 연계하여 외국인력 도입·관리

o 연간 노동력 수급전망  및 국민경제의 여건을 고려하여

단순기능인력 도입업종과 규모를 총량적으로 조절

※ 도입규모는 국내취업자 약 1% 검토

- 외국인 전문기술인력 고용제도와 해외투자 관련 연수

제도는 현행 방식대로 시행

o 사업주에게 고용허가 신청 전에 국내 인력 구인 노력

의무를 부여함으로써 국내근로자 일자리 잠식 방지

※ 현행 연수제도는 업종별  도입인원만 총량적으로 제한하고  있을 뿐

개별기업 차원에서의 외국인근로자 수요조절 장치 부재

2. 투명·공정·효율적인 외국인력 도입체계 마련

o 외국인을 고용하고자 하는 기업은 정부의 허가를 받아

고용상한선 범위 내에서 외국인력 사용

o 고용허가를 받고자 하는 사업주는 직업안정기관에 구인을

신청하고 직업안정기관은 허가여부를 결정 통보

- 고용허가 기간은 1년으로 하되 2회까지 연장

※ 외국인 1인당 총 3년간 활용가능

o 외국인근로자  선발권을  사업주에게  부여함으로써

기업의 적정인력 확보 및 신속하고 정확한 선발 지원

- 사업주의 인력선발에 대한  부담을 경감토록 외국인력

선발, 계약 등을 대행기관에 의뢰할 수 있는 장치 마련

o 송출기관은 취업희망자의 등록을 받아 국내 직업안정

기관으로 송부

- 우리나라  직업안정기관은 외국인   구직표를 접수하여

관리하고 사업주에게 알선하는 업무 수행

o 국내의 대행기관  및 외국의  송출기관은 공공기관으로

지정·운영함으로써 공공성과 신뢰성을 제고

3. 외국인근로자의 근로조건 보호

o 국내에 취업하는 외국인에게 근로자 신분을 부여하여

법률적 보호

※ 출입국관리법령에 {단순기능인력의 취업} 사증 신설

- 근로기준법,   산업안전보건법, 임금채권보장법,  노동조합

및 노동관계조정법 등 제반 노동관계 법령을 적용

o {선 권리구제 후 의법조치} 원칙 확립으로 외국인

근로자 권리보호의 실효성 확보

4. 고용허가의 취소, 고용중지 및 출국

o 허위 기타  부정한 방법에 의한  고용허가 획득, 허가

사항 위반 등의 경우 고용허가 취소

- 취소처분을 받은 사업주에게는 2년간 고용허가 금지

o 외국인근로자가 계약위반, 건강진단 불합격, 지정사업장

외 근로 등의 경우 사업주는 고용을 중지

o 외국인근로자의 고용기간  종료, 고용중지  등의 경우

14일 이내에 출국조치

5. 불법 고용·취업 방지

o 근로자 신분 부여에  따른 시장임금 지급으로 외국인의

사업장 이탈 요인 최소화

- 수요에 상응하는 적정규모의 외국인력을 공급함

으로써 사업주의 불법체류자 고용 유인 감소

o 고용허가를 받지 않고 외국인력을  고용할 경우 엄중한

벌칙 부과

o 출입국관리당국은 {불법체류  외국인근로자}와  {그 고용주}를

지속적으로 강력하게 단속하고, 외국인근로자 노동시장을

교란하는 {불법 브로커}를 엄중히 단속·처벌하여,

- 외국인력 고용질서를 확립하고  국내 근로자의 일자리와

합법취업자 사용기업을 보호

6. 외국인력 정책결정·관리체계의 확립

o 외국인력정책을  총괄·조정하는  {외국인근로자고용

위원회}를 설치·운영

- 외국인력   도입 규모,  도입업종  등  외국인력  관련

주요정책 사항을 심의·결정

- 노사대표, 관련 전문가 등을 참여토록 하여 사회적

공감대 속에서 외국인력 활용 도모

o 노동부는 외국인력 수급대책  수립, 고용허가, 외국인

근로자 관리,  귀국지도 등  외국인근로자 도입·관리

등을 총괄

o 법무부는 외국인근로자의 입국·체류·출국 사항을 관장

o 산자부,   중기청은 기업의   단순기능외국인력에 대한

수요 파악

7. 시행시기 : 하위법령 제정 등 제도시행 준비기간을 고려

하여 적정한 유예기간 설정

Ⅳ. 향후 추진 계획 및 결정사항

: 의원입법으로 추진하고 정부는 이를 지원

□ 외국인근로자의 인권문제,  송출비리, 불법체류자 문제가

사회문제와  외교문제로까지  확산되는 것을   방지하기

위한 대책 수립이 필요하다는 점에 인식을 같이함

o 현행 연수취업제도는 이러한 문제를  해결할 수 없다는

점에 의견을 같이함

o 문제를  해결하기 위해서는   정책의 근본적 전환이

불가피하다는 점에  합의하고, 그 방안으로  고용허가제

를 추진하는 데 합의함

- 인권탄압국이라는  국제사회에서의 오명을  벗게  하기

위해서는 외국인근로자도   {근로자}로서 법적 보호를

받을 수 있도록 하는 제도 개선이 시급함

- 송출비리를  척결하기  위해서는 국내의   공적기구와

사용자에게 외국인근로자 선발권을 부여하고, 그 과정과

운영을 투명하게 하는 것이 필수적임

- 국내 노동인력 관리부처가  외국인력 도입과 관리를

관장함으로써 적재적소에  인력을  공급하여 불법체류자

의 고용기회를 박탈하는 데 주력하기로 합의함

□ 각계의 의견을 수렴하여  작성한 당의 기획단  최종

보고서의 건의(고용허가제)를   존중하여 {외국인근로자

고용및관리에관한법률안}을 금년   정기국회 중에  제출

하기로 함

o 현행 외국인근로자 실태조사 완료(8월말), 결과 반영

o 고용허가제 도입을 위한 연구용역 완료(8월말), 결과

반영

o 법률안에 대한 정부내부의견 조율 및 야당과의 협의

o 노사정위원회, 전문가, 시민단체, 사업주단체의  의견

수렴 등

o {외국인근로자의고용및관리에관한법률안}을 작성

(9월초)

o 법률안 의견 수렴 결과를 바탕으로 당, 연구기관 또는

사회단체 주관으로 국민공감대 형성을 위한 공청회,

토론회 등 개최(9월중) 지원

o 법률안 정기국회 제출(10월)

o 당에서 의원입법으로 발의하여  금년 연말까지 통과

시키기로 함

< 별첨1 > 제도개선 전후 비교

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구  분        산업연수제/연수취업제                  고용허가제

----------------------------------------------------------------------------

제도취지    ·인력난 해소                   ·인력난 해소

규율법률    ·출입국관리법                  ·외국인근로자의고용및관리에관한

법률

도입신분    ·연수생(2년), 근로자(1년)      ·근로자(1년, 2회 연장가능)

도입절차    ·중기협이 연수업체 선정        ·노동부가 고용허가

·법무부가 입국·체류 허가      ·법무부가 입국·체류허가

인력모집·  ·업종별단체(중기협 등)가 송출  ·직업안정기관이 관리하는 외국

선발          기관이 모집·선발한 인력을      인구직자 명단 중에서 사업주가

일괄배정                        최종 선발

법적보호

- 근거     ·연수생 : 외국인산업기술연수   ·노동관계법

생의보호 및 관리에관한지침

(근기법 일부조항, 최저임금,

산업안전보건, 산재·의료보험)

·연수취업자 : 노동관계법

- 보수     ·연수생 : 연수수당             ·임금

·연수취업자 : 임금

기업부담      <연수생>    <연수취업자>

·연수수당   ·기본급(임금)     ·기본급(임금)

·기타수당         -                 -

·연수관리비       -                 -

·숙식비           -                 -

·법정수당(퇴직금 등)           ·법정수당(퇴직금 등)

지도·관리  ·중기협·위탁관리회사(중기협지 ·정부(노동부)

정법인)

외국사례    ·(일본)                        ·대만, 싱가포르, 독일 등

※ 명목은 유사하나 일본은 실

질적인 연수를 실시

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< 별첨2 >  고용허가제 도입 반대의견 검토

1. 중소기업의 고용비용은 증가하지 않음

o {능력이나 생산성 수준에  따라 임금에 차등}을 두는  것은

국적에 따른 차별이 아니므로

- 반드시 외국인 임금을 국내근로자와  동일하게 주어야

하는 것이 아님

※ 외국인근로자의 생산성이 내국인의 70%라면 내·외국인간  30%의

임금격차를 두는 것은 국적차별이 아님

o 지금도 이미 외국인근로자의  생산성수준에 달하는 높은

임금을 지불하고 있는 상태

- '99. 2월  중기청 조사결과  연수생의 월 평균  수령액

(609천원,   숙식비 제외)은   내국인근로자(769천원)의

약 79.3%  수준 의무적으로 제공하는  숙식비용을 포함

하면  이미 외국인의  생산성(내국인의  87%수준)에

달하는 임금을 지급하는 상태

※ 참고 : 그간 외국인근로자 임금실태 조사결과

o 연·월차수당 및 퇴직금의 추가 지불을 우려하고 있으나

- 연수관리비, 이행보증금, 이탈방지를  위한 각종 수당

이나 숙식제공비용 등 부대비용은 폐지되므로 임금

항목을 재조정하면 부담증가를 최소화할 수 있음

※ 연수관리비: 286천원/2년, 이행보증금: 40천원/2년

o 외국인의   고용과 취업이  합법화되면 외국인근로자

수요에 비해 공급이 풍부해져

- 사업주는 그만큼 낮은 비용으로 외국인근로자 사용 가능

o 이같은 사실을 고려하면 계약하기에 따라서는 오히려

외국인 고용비용이 감소할 수도 있음

※ 중기협에서는 고용허가제 도입시  73.8%의 비용이 증가한다고  주장하

나 외국인에게 생산성 여부에  관계없이 국내근로자와 똑같이  지급

한다해도 25∼30% 정도의 비용이 증가될 뿐임

2. 노사분규가 심화될 가능성이 없음

o 노동3권은 헌법상 근로자에게 보장된 기본권이므로  외

국인도 근로자인 이상 노동3권을 보장받는 것이 당연

o 그러나 입국시 계약을  1년 단위로 하고, 2회까지만  연

장(최장 3년)하도록 하면 집단행동 가능성 최소화 가능

- 사업주의  경우 불성실한  외국인 근로자에  대해서는

더 이상의 계약연장 없이 출국 조치할 수 있고

- 외국인근로자  입장에서는 성실하지  않으면  주어진

취업가능기간(최장 3년)을 채우기도 전에 귀국 조치될 수

있으므로 집단행동에 참여할 유인이 거의 없음

※ 실제로 대만,  싱가포르의 경우도  노동3권을 제한하지 않지만  외국인

근로자의 집단행동 발생은 거의 없음

<< 외국인근로자 임금수준 실태조사 결과 >>

□ 2000. 6월 중소기업연구원 산업연수생 실태조사 결과

o 산업연수생의 임금수준은 국내근로자의 90.5% 수준

- 보험료 등 추가로 지출하는 금액을 포함할 경우 94.2% 수준

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국내근로자        산업연수생

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월평균 수령액(천원)            814            737  (624)

(국내근로자 대비, %)        (100.0)         (90.5)(76.7)

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※ 보험료 등 임금이외 추가로 지출하는  금액이 1인당 평균 29,700원이므로

식사제공 등 간접비용을 계산하지 않더라도 노동비용은 767천원

※ 국내근로자 임금은 '99.9월  상공회의소 조사 남자 고졸  생산직 초임임금

수준으로 전년 9월 대비 금년 6월의 평균 임금 인상율(3.9%)을 감안한 것임

※ (  )는 산업연수생이 실제로 받는다고 답한 금액임

o 산업연수생의 노동생산성은 국내근로자의 80% 수준

- 국내근로자들은  산업연수생의 임금수준이   78.6%가 적정

수준이라고 한 반면 산업연수생은 78.9%가 적정하다고 답변

□ '99. 11월 한성대 박영범 교수의 실태조사 결과

o 외국인근로자  월평균   수령액은 645천원으로   국내근로자의

74.0% 수준

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국내근로자        외국인근로자

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월평균 수령액(천원)          873               645

(국내근로자 대비, %)      (100.0)            (74.0)

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※ 국내근로자 임금은 남자 고졸생산직 초임임금 수준

o 외국인근로자 월평균수령액은 내국인근로자의 74% 수준

이나 숙박비 등 부대비용을  고려하면 내국인근로자에

비하여 8% 정도 노동비용이 절감되는데 불과

※ 숙박비 및 부대비용은 임금의 25% 정도로서 이를 합할 경우 내국인

근로자의 92% 수준

□ '99. 2월 중기청의 외국인산업연수생 실태조사 결과

o 산업연수생의 월평균 수령액은 국내근로자의 79.3% 수준

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국내근로자      산업연수생

---------------------------------------------------------

월평균 수령액(천원)        769             609

(국내근로자 대비, %)    (100.0)          (79.3)

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※ 산업연수생은 중기협 추천 연수생 대상

o 중기청, 외국인산업연수생 및 연수업체 실태조사 결과 '99. 2

o 산업연수생의 노동생산성은 국내근로자의 87.5% 수준

□ '97. 5월 정부합동 산업연수생 실태조사 결과

o 산업연수생 임금수준은 국내근로자의 79.8% 수준

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국내근로자    산업연수생

---------------------------------------------------------

월평균 수령액(만원)          84            67

(국내근로자 대비, %)     (100.0)        (79.8)

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o 산업연수생의 노동생산성은 국내근로자의 72% 수준

□ '96. 6월 노동부의 실태조사 결과

o 산업연수생의 월평균 수령액은 국내근로자의 78.5% 수준

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직접비용(임금지급 내역)          간접비용

비용총계 -------------------------------------------- ----------

소계    기본급   초과근로 기타수당  상여금  식사제공

수    당

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내국인  912,113  842,818  466,327   173,462   72,094  130,934   69,294

외국인  715,922  574,627  327,184   185,768   34,925   26,749  141,295

(78.5)

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※ (  )는 내국인대비 비율

※ 기숙사도 전 연수업체에서 무료제공(미계산)

□ 고용허가제를 실시하는 외국의 경우('96년기준)

o 외국인근로자의  임금수준은  내국인근로자의  70∼75%

수준

□ 그간 실태조사 결과 시사점

o 외국인산업연수생에게  현금으로 지급되는  임금수준은

국내근로자의 80%내외로 추정되나

- 대부분의 산업연수생  활용업체에서 숙식을  무료제공하고

있으므로 숙식비 각종수당, 부대비용 등을 포함할 경우

노동비용은 국내근로자와 별다른 차이가 없거나 오히려

높을 수도 있음

※ 부대비용으로 연수관리비 286천원(2년간),  수당지불이행보증보험

40천원(2년간)을 산업연수생 사용업체에서 부담

- 특히 고용허가제를 실시하는 각국의 외국인근로자 임금

수준이 자국 근로자의 70∼75%인데 비하면 우리나라는

높은 노동비용을 지불하는 실정

o 따라서 산업연수생의 생산성이 국내근로자보다 평균적으로

낮은 수준이므로

- 산업연수생을 사용하는 것이  저임금 때문만이 아닐  수

있음

3. 불법체류 문제를 근본적으로 해결할 수 있음

o 고용허가제가 도입되면 외국인근로자는 합법적인 취업으로

시장임금을 받을 수 있으므로 불법취업할 유인이 감소

- 사업주도   정상적·안정적으로 적정규모의  외국인력을

사용할  수  있어  위험을   감수하면서까지 불법체류

외국인을 고용할 유인이 적어짐

※불법체류자의 80%를 차지하는  관광·친지 방문  등 단기비자

입국자도 사업주의 고용유인이 없으므로 취업불가

o 합법  취업의  허용과 적정규모  외국인력의  도입으로

불법 취업자의 규모가  작아지면 불법고용·취업에

대한 단속이 용이하므로

- 법  위반에  대한 처벌과   단속을 강화함으로써  불법

취업자 문제를 해결

o 외국의 사례를 볼 때도  대만, 싱가포르, 독일 등 고용

허가제 시행국가는 불법체류자가 아주 적은 수준이나

- 연수생제 시행국가인 일본과 한국은 불법체류자가 만연

※ 대만 7.4%, 싱가포르 3.2%, 독일 6.5%, 한국 64.1%, 일본 42.2%

4. 고용허가제는 여러 나라에서 실시하는 제도임(별첨3 참조)

o 이민을 받아들이지  않는 대부분의  선진국과 싱가포르,

대만, 말레이시아   등 신흥공업국 및  중동  산유국에서

외국인력을 수입할  때  고용허가제 또는  노동허가제를

실시함

o 연수취업제도를   실시하고 있는   나라는 한국뿐임.

일본의  기능실습제도는  연수취업제도와  표면적으로

비슷하지만 실제적으로는 완전히 다른 성격의 제도임

< 별첨3 >    다른 나라의 외국인력 정책 검토

□ 독일

o EU 회원국  출신이 아닌 외국인의  취업에 대하여 체류허가

(Aufenthaltsgenehmigung)와    노동허가(Arbeitserlaubnis)를

통하여 규제함

- 외국인은 체류허가를  얻은 후에 노동허가를  취득할 수

있는데, 노동허가를 받지 않고  취업한 사람은 불법체류

근로자로 간주됨

o 독일 정부는 노동시장 상황과 각각의 인적 관계를 고려

하여 외국인에 대한 노동허가를 발급

- 1973년 제1차 석유위기 이후 EU지역이  아닌 나라 출신의

외국인에 대한 신규 노동허가를 발급하지  않고 있으므로,

현재 노동허가의 주  대상은  1973년 이전에  입국한 비

EU 지역 출신의 외국인과 그 가족임

□ 프랑스

o 독일과 마찬가지로 EU  외부 지역 출신  외국인에 대하여

취업을 제한하나, 프랑스는 1984년  7월 17일부터 {체류

허가}와 {노동허가}를 통합하여 실시함

- 프랑스는 {노동허가}를 통해 외국인의 취업기간과 지역·

직종을 제한함. 프랑스 정부는  노동부가 발급하는  {노동

허가}를 미국의 {입국 사증}(immigration visa)과 같은

용도로 활용함

- 노동허가 기간은 원칙적으로 1년이고 갱신이 가능함

- 외국인근로자가 3년  이상 합법적으로 프랑스에  체류하

게  되면 {체류허가}를  발급받는데,  그렇게 되면   그는

전국 어디에서나 어떤 직종이든 취업할  수 있게 됨. 즉

외국인근로자가 {노동허가}를 받고 또 {체류허가}를 받

게  되면, 그는  프랑스에서  얼마든지 자유롭게   취업할

수 있음

o 프랑스 정부는 1974년 이후  특정자(특정자) 이외의 EU

회원국 출신이 아닌 외국인근로자를 받아들이지 않고 있음

□ 영국

o 영국은 [출입국관리법]에 의하여 EU 회원국 이외의 외국

인력의 유입을 엄격히 통제함.

o 영국 정부는 {노동허가}(work permit)를 통하여 외국인의

취업을 규제함

- 종류는 전문기술인력에 대한  일반노동허가(WP1), 연수·

실습생(training and work  experience)에  대한 노동허가

(WP2), 예술인·체육인에 대한 노동허가(WP3)의 세 가지가

있음

- 연수·실습노동허가(WP2)를 받은 사람은 주 30시간 이상

{대학 졸업자  수준의 전문인  자격} 연수를  받거나, 정원외

형태로 고용되어 주 30시간 이상 {관리직 수준 정도}의

실습을 받음

o 즉 영국은  단순생산직 노동자의 취업을  원천적으로 봉쇄

하고 있음

□ 미국

o 미국은 국내에서 확보할 수 없는 노동력을 제공하는 단기

외국인근로자에 대하여  노동허가(work permit)를  필요로

하는 사증을 발급함

- 현재 미국에서  외국인의 단기  취업이 가능한 체류자격은

농업노동자(H-2A),  비농업노동자(H-2B),   간호사(H-1A),

전문 직업 종사자와   저명한 패션 모델(H-1B),  외항선원

(D), 전공과 관계없는 노동에 종사하는 학생(F-1) 등 6 가

지임

o 외국인근로자 고용을  원하는 사용자는 가까운  직업안정소에

'노동허가 신청서'와   '구인표'를 제출하고, '고용시의  평균

임금'을 제시하여야 함

- 미국 정부는 사용자로  하여금 구인표를 통하여  필요 노동력

을 국내에서 우선  충원하고, 고용주가  제시한 평균임금과

연방과   주의   최저임금,   그리고   역효과임금률(Adverse

Effect Wage Rate: AEWR)을 비교하여 가장 높은  임금을

적용하게 함.

※ 역효과임금률은 외국인근로자 보호를 위하여 설정된 임금수준임

- 노동부는 외국인근로자가 미국인의 취업기회와 노동조건에

미치는 악영향 여부를  검토하여 법무부에  제출하고, 법무부

장관은 이를 고려하여 노동허가를 발급함

□ 싱가포르

o 싱가포르는 단순·미숙련 노동자에 대하여 [외국인근로자

고용법](Employment of   Foreign Workers   Act) 상의

'노동허가제도'를, 전문·기술직 노동자에 대해서는 [이민법]

에  따른  고용패스(employment  pass)제도를   적용하고

있음

o [외국인근로자고용법]에 의한  노동허가제도는 월  기본

임금 1,500싱가포르달러를  받는 단순·미숙련 외국인

근로자를 대상으로   하고 있는데, 외국인근로자  고용세

(levy)와 고용보증금(security bond)을  통하여 외국인력

수입을 규제하는 것을 골자로 함

- 외국인근로자를 고용하고자 하는 사용자는 노동부 노동

허가·고용국의 외국인노동 관리관(controller)에게 노동

허가(work permit)를 신청하여야 함

- 노동허가를 받지  않은 외국인근로자는  불법체류근로자

로 간주되어, 그를 고용한 고용주와 함께 처벌됨

o 싱가포르 정부는  '외국인근로자 수입할당(quota)제도'를

채택하고 있음

- 외국인근로자 고용 비율의 상한선을 설정하여 노동시장의

상황 변화에 따른 노동력 수요를 탄력적으로 조정함

□ 대만

o 대만은  1992년  [직업서비스법](취업복무법, Employment

Services Act)과 [외국인 고용허가 및 관리법]을 개정 또는

제정 공포하여 '고용허가제도'를 실시하고 있음

o 대만은 사용자에  대한 고용허가(employment permit)와

외국인근로자에 대한  노동허가(work permit)를  구분하여

발급하고 있음

- 해외 노동력 수입의  규모와 직종을 제한하기가  용이하

다는 이점이 있음

o 외국인근로자의 고용을  원하는 사용자는  공립취업복무

기관에 고용허가 신청을 해야  하고, 심사·비준을 거친

다음, 고용안정세(employment  security tax)를 납부한  후

고용허가를 발급 받음

- 사용자의 고용허가와는 별도로 대만에서 취업을 원하는

외국인은 건강진단 합격을 거친 후에 중앙주무기관에서

발급하는 '노동허가'를 취득하여야 함

- 대만 정부는 사용자로  하여금 고용허가 신청  이전에

반드시 국내 노동자에   대한 구인광고를 내도록   하며,

고용허가 신청을 국내 노동자의 충원이 불가능한  경우에

한하도록 규제하는 한편,  외국인근로자는 대만  국내

노동법을 준수하도록 규정하고 있음

□ 일본

o 일본 정부는 '국내의 노동력  부족을 충당하고 개발도상국

에 대한 기술이전에 협조한다는 취지 하에 기존의 해외

인력의 기술연수제도를 활성화한다는  차원에서' 1993년

4월에 '외국인 기능실습제도'(gaikokujin gino  jisshu seido,

Technical Intern Training Program)를 실시함

- 기능실습제도는  [기능실습제도에 관한  출입국관리상의

취급에 대한 지침]에 근거하여 실시되고  있는데, '외국인

연수생은 '연수' 사증을 발급 받고 일본에 입국하여 '연수'와

연수평가를 거쳐 기능이 일정 수준에 달하였다고  인정

받은 후, '특정활동'  사증으로 체류자격을 변경하여  고용

관계하에서 '기능실습'(취업)을 하는 제도'임

- 체재 기간은 연수  및 기능실습을 합해  2년 이내로 하되,

실습 기간은 연수 기간의 1.5배까지 허용하고 있음

- 기능실습 기간에는  '근로자' 신분을 인정하여  원칙적으로

노동관계법, 각종 사회보장 관련 법령을 적용하고 있음

o 일본의 기능실습제도와  한국의 연수취업제도는  외견상

매우 유사하나 실제로는 많은 점에서 차이가 남

- 공공적  성격을  가진   민간 조직인   국제연수협력기구

(Kokusai Kenshu   Kyoryoku Kiko, Japan  International

Training Cooperation Organization:  JITCO)가 연수생과

기능실습생의 도입과  체류를 관리함. 일본에서는  연수

제도의  관리 창구가  '국제연수협력기구'로 단일화되어

있는데 반면,   한국은 중소기업협동조합중앙회·수산업

협동조합중앙회·대한건설협회 산하에 각각 설치된

조직으로 나뉘어져  있음. 문제는  그 단체의  성격이

다르다는 점에 있음.  일본의  국제연수협력기구가 5개

정부 부처 공동관할 하에 사용자와 근로자의 의견까지

수렴하려는 제3섹터의 성격을 띠고 있지만, 한국의  연수

관리 단체는 사용자 단체의 부설 기관에 불과함.  한국

에서는 연수생의 도입   업무가 사용자 단체에  의하여

주도되다 보니 차별 임금과 인권  유린 사태를 미연에

방지할 가능성을 상실하였음.

- 연수의 성격이 다름. 연수제도의  목적은 외국인을 노동력

으로서 수입하는 것이 아니라,  일본에서 외국인의 능력

개발 기회를  제공함으로써 그가 귀국한  후 송출국의

경제적·사회적 발전을 위해 그 능력을 발휘할 수 있도록

하는 데 있음. 이렇게 표방하는  목적은 한일 양국이 동일

하지만, 실제 연수의 운영과정에서 차이가 남. 1990년대

초까지 일본에서도   연수생은 근로를 제공함에도  불구하고,

법률상  사실적 고용관계로  인정받지  못하였기 때문에

열악한 노동조건과  저임금에  시달렸음. 즉  연수제도는

실질적 외국인 근로자 수입  방식으로 변질되었음. 연수

라는  명목으로 외국인을   초청하여 실제로는  저임금

근로자로 일하게 한다는 비난이  거세진, 1993년 4월 일본

정부가 채택한  제도가 '외국인  기능실습제도'임. 이   제

도 하에서 연수 기간은 원칙적으로 １년 이내인데, 그  중

3분의 1  이상의 시간이  '비실무연수'에 할당되어  있음.

비실무연수란 실무  연수 이외의  연수에 관한  것을 말하

고，구체적으로는，연수의 초기에  행해지는 일본어  연

수，실무 연수에  필요한 기술 등의 기본  원리·기술등

의 연수，안전 위생 교육，현장 이외에서 한 시작품(시

작품의) 제작，모의판매  등으로 구성됨.   나머지 3분의 2

미만의 시간이 '실무연수'에  할당되는데, 생산 현장에서

실제로 생산에 종사하면서，또는 실제로 판매나 서비스

업무에 종사하면서  기술，기능，지식을 습득하는  것을

뜻함. 말하자면, 일본의 기능실습제도 하에서 외국인 연

수생은 비교적 제도 본연의 목적에 충실함.

- 외국인력 중에서 외국인 연수생이나 기능실습생이 차지

하는  비중이 매우   낮음. 1996년   일본의 연수생  수는

20,883명, 연수취업자 수는  8,624명이었음. 외국인 '근로

자'가 아닌 '연수생' 수는  일본의 등록 외국인과 체류기

간초과자를 합한 전체  외국인의 1.2%에 불과함.  또 외

국인 '근로자'  중 '연수취업자'가 차지하는  비율을 계산

하면 1.4%에 불과함. 이러한 사실은 연수취업제도가 일

본의 공식적  외국인력 수입제도이기는   하지만, 실제적

기능을 수행하지 못하고 있음을  의미함. 1996년 한국의

연수생 수는 같은  해 일본의  연수생 수 20,883명의  세

배가 넘음.  한국이 일본보다 더  많은 외국인에게  산업

기술연수 기회를 부여하고 있다는 우스꽝스러운 결론이

도출됨.

o 결국 일본의 외국인력 수입제도의 핵심은 다른 데 있다

할 수   있음. 기능실습제도가  일본의 외국인력   정책의

근간인 것처럼 이해하는  연구가 적지  않으나, 실제  노

동력 부족 해소에 기여하는 부분은  니케이진(Nikkeijin,

일계인)에 대한 정주자  사증 발급 제도와  외국인 학생

의 파트타임 취업 제도가 훨씬 큼.

- 여기에서 일본 정책의  이중성이 발견된다고 비난할  수도

있겠지만, 일본의 유연한 정책 운영이 두드러진다고  적극적

으로 평가하는 것이 바람직함

- 특히 일본어학원생의 파트타임 취업 허용에  따라 '체류

자격은 학생'이지만 실제로는  '근로자'인 사람들이 증가

하였음. 그들은  '체류기간초과자'도 아니며  '자격외활동

허가서'를 발급받은 경우는 자격외취로자도 아님.

- 이처럼  법률은 준수하되  필요한  외국인력을 활용하는

것이 일본식 방법임

□ 참고: 세계 각국의 외국인 관리 유형

o '체류 관리'에 중점을 두는 유럽형: 프랑스·독일·스웨덴·

네덜란드·스웨덴 등  국경이 육지로  연결되어 있는  국가

들이 채택하고 있음.  그 나라들은 입국  사증을 통한 규제가

사실상 불가능하기  때문에 체류관리를 엄격히  하고 있음.

따라서 그 나라에서  취업을 원하는 외국인은 '노동허가'를

받아야 함. 그리고  외국인 관리도 여러  행정기관이 각 소관

분야에 따라 개입함.

o '출입국  관리'에 중점을  두는 미국형:  미국·한국·일본·

대만·싱가포르 등이 채택하고 있는데,  입국시 사증 발급을

통하여 외국인의 입국을 규제함. 그 나라에서 취업을 원하는

외국인은 사전에 '취업이  가능한 사증'을   발급받아야 함.

그리고 출입국관리 업무를 전담하는 개별 행정기관이 있음.