정부, 건설산업 구조개편 추진

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건설교통부 건설경제국 건설경제과 504-9051

<> 정부는 현재의 우리나라 건설산업 구조로는 개방된 21세기 무한경쟁시장

에서 더 이상 경쟁력을 유지할 수 없다는 판단하에 "건설산업 구조개편

방안"을 마련하여 추진키로 하였음.

o 우리 건설산업은 세계 9위의 시장규모를 가지고 있음에도 시공위주로

발전해 온 결과 엔지니어링 능력은 25위권(선진국의 63% 수준)에 불과

할 정도로 낙후되어 있음.

o 특히, 업체의 기술개발과 경영전략 수립에서 가장 중요한 역할을 차지

하는 공공공사 입찰제도가 능력있는 업체를 선별하지 못해 요행에 의한

낙찰이 이루어지고 있어 건설업계에 공정하고 투명한 경쟁의 률이 정착

되지 못한 실정임.

o 한편 외환위기 이후 공사물량이 격감하고 그동안 관행화된 담합구조도

사라지면서 중대형 공사는 모두 순공사비에 못미치는 예정가격의 73%

수준에서 낙찰되고 있음.

o 이와 같은 요행에 의한 낙찰과 저가수주는 건설업계 전반의 하향 평준

화 현상을 초래함은 물론 공사부실과 하도급업체에의 부담 전가 및 공

사현장 근로여건의 악화로 이어지는 등 건설산업 경쟁력 약화의 주요

원인이 되고 있음.

<> 이에 따라 정부는 경제정책조정회의('99.12.8)에서 부실공사 방지와 건

설산업 경쟁력 강화를 위한 산업 구조개편의 기본방향을 확정하고

o 수차례의 실무작업단 회의, 공청회(2000.1.27), 경제장관간담회(2000.3.

28) 등을 거쳐 "건설산업구조 개편 방안"을 확정하였음.

o 이번 건설산업 구조개편 방안에서는 낙후된 국내관행을 Global standard

로 이행하고 정부의 보호대신 시장기능에 의한 경쟁의 틀을 확립하는데

기본방향을 설정하고

o 내년부터 일정규모 이상의 공사부터 공사이행보증제가 의무하되는 최저

가낙찰제를 단계적으로 도입키로 하였음.

o 최저가낙찰제가 적용되기 전까지는 현행 PQ 및 적격심사제도를 개선하

여 경쟁력 있는 업체가 적정한 가격에 낙찰받을 수 있도록 변별력을 높

이고, 건설금융기능을 강화하여 경영의 투명성과 재무건전성을 확보하

기로 하였음.

o 또한, 지나치게 낮은 낙찰률을 현행 73%에서 순공사비 수준(88%)으로

상향조정해 줌으로써 "정부가 능력있는 업체를 선정하여 제값을 주고

제대로 시공"하도록 하는데 주안점을 두었음.

o 이와 함께 부실시공 요인을 차단할 수 있도록 감리기능의 효율성을 제

고하고 감리에 대한 감시 기능을 강화하는 한편, 공사현장에 공사비가

제대로 투입될 수 있도록 "저가하도급심사지침"도 제정하기로 하였음.

o 한편, 건설산업이 단순시공에서 벗어나 고부가가치 지식산업으로 거듭

날 수 있도록 건설산업관리(CM) 기능을 활성화하고

o 부실등록, 등록대여, 부정공동도급, 불법하도급과 같은 낡은 관행도 주

기적으로 실태를 조사하여 근절키로 하였음.

<> 앞으로 관련규정이 개정되어 이번 방안이 시행되면

o 고질적인 저가낙찰 문제가 완화되는 동시에

o 전문화된 기술력과 건전한 재무구조를 갖춘 업체가 보다 많은 수주기회

를 확보하게 됨으로써 건설산업이 21세기에 대비하여 일대 전환기를 맞

게 될 것으로 기대됨.

<참고1> 건설산업 구조개편 방안(부실공사 방지 및 건설산업 경쟁력 강화)

I. 최근 건설공사 및 업계 동향

<> 외환위기 이후 공사물량이 격감('97년 80조 --> '99년 50조)된 가운데

업체수는 더욱 늘어('97년 3,900개 --> '99년 5,500개) 최근 건설업계

는 매우 어려운 상황

o 업체당 평균 수주액은 외환위기 이전 대비 48%에 불과

o 공사낙찰률도 담합구조가 해소('98.8)됨에 따라 예정가격(설계가의

95% 수준)의 85%에서 73%로 하락

--> 이는 부실공사의 우려와 함께 업계의 수익성 악화 등 건설산업 전

반의 경쟁력 약화로 이어질 전망

<> 이러한 현상은 업계의 담합관행이 척결('98.8)됨으로써 촉발되었으나

현행 입찰.감리제도의 불합리도 원인을 제공

o 현행 입찰제도(일명 : 적격심사제)는 주요 평가항목에서 대부분 업체

가 만점을 받음에 따라 모든 공사가 최저하한선(73%)에서 낙찰되고

있는 실정

o '94년 도입된 감리제도도 그동안 건설공사 품질향상에 상당한 기여를

하였으나, 아직까지 부실업체를 파산하게 할 정도까지는 발전하지 못

한 상황

o 건설업체는 명백히 수익이 나지 않을 공사에도 기존 인력과 장비를

활용하기 위하여 저가 투찰

<> 모처럼 정착되고 있는 견실시공과 공정경쟁의 풍토가 건설산업의 경쟁

력 강화로 이어지기 위해서는 입찰 및 감리제도 전반의 개도개선의 시

급한 실정

o 경제정책조정회의('99.12.8)와 실무작업단회의, 공청회 등을 거쳐 개

선방안을 마련

II. 개선방안

<> 기본방향

o 낙후된 국내관행을 Global Standard로 이행

o 정부의 보호대신 시장기능에 경쟁률을 확립

<> 주요 개선 과제

o 금융기관의 공사이행보증을 전제로 2001년부터 최저가낙찰제를 단계

적으로 도입함으로써 경쟁기반을 강화

o 과도기적으로 현행 적격심사제의 변별력 제고를 통해 경쟁력 있는 업

체를 선정하여 적정공사비 투입을 유도

o 감리기능을 강화하고 하도급거래의 공정성을 제고함으로써 부실공사

요인을 차단

1. 최저가낙찰제 도입

<> 2001년부터 1천억원 이상 PQ공사에 대해 Global Standard인 최저가낙

찰제를 단계적으로 도입

o PQ 심사에서 일정점수 이상을 받은 업체에게만 응찰케하고 최저가응

찰자에게 금융기관에서 발행하는 이행보증을 요구

o 성과를 보아가며 연차적.단계적으로 확대 시행

o 이를 위해 건설공제조합 등 건설보증기관의 신용평가 및 공사이행보

증 능력 배양을 유도

- 과도기적으로 건설공제조합 등 기존 보증기관의 업체 및 공사위험

도 심사능력을 바탕으로 이행보증서 발급을 추진

- 중장기적으로 여타 금융기관의 이행보증 상품개발도 단계적으로 허

용하고 국제적으로 통용되는 이행보증능력을 배양

2. 현행 적격심사제 보완

<> 최저가낙찰제가 적용되지 않는 공사에 대해서는 과도기적으로 현행 PQ

및 적격심사제의 변별력을 강화

o 기술력과 재무건전성을 갖춘 경쟁력 있는 업체가 우대받도록 심사기

준을 강화하고 업체별로 공종별 특화를 유도

- 시공경험 : 현행 200% 만점 --> 300%-100% 만점

- 기술능력 : 기술자 경력 중시, 신기술 개발 촉진

- 경영상태 : 부채율, 이익률 등 재무구조 평가기준 현실화

- 신인도 : 변별력 약화의 원인이 되므로 축소(가감 10 --> 가감 3)

o 지방 중소건설업체에 대한 형평성 확보방안을 함께 강구

- 공동도급공사의 지역업체 참여비율을 확댸(5% --> 10%)

- 10억원 미만의 소규모 공사에 대한 시공경험 평가를 완화하여 신규

업체의 공공건설시장 진출기회를 확대

<> 변별력 강화로 2-5%의 낙찰률 상승효과가 발생하나, 부실방지 및 업계

채산성 확보를 위해 공사규모별로 순공사비(예가의 88%) 수준의 낙찰

하한선을 설정

o 조정안

(단위 : %)

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공사규모      현행     조정  변별력 강화로   총인상   비중

하한선          인한 인상효과    효과  ('98 기준)

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1,000억 이상      73      73*         2-5       75-78       25

1,000억-300억     73      78(+5)      2-5       80-83       22

100억-300억       73      83(+10)     2-5       85-88     13.9

100억 미만     80.5-85    85            -         85      39.1

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주) * 2001년부터 최저가낙찰제

. 100억 미만 공사에 대해서는 100억 이상 공사의 하한선을 감안

하여 세부 조정

. 1억 미만 공사에 대한 수의계약은 현행 40-60%에서 85% 이상으

로 운용되도록 하는 방안 강구

3. 감리기능 강화

<> 전문지식과 기술을 갖춘 감리자 및 감리업체가 육성되도록 감리방식을

다양화하여 공사특성에 따른 실효성을 제고

o 책임감리대상이 아닌 공사에 대하여 설계대로 이행되었는지를 명확하

게 감시할 수 있도록 "시공감리" 및 "검측감리" 제도를 도입

o 고난도.복합공종 공사에 대하여 건설사업관리(CM) 사업자가 사업비,

품질 및 공기 등을 종합적으로 관리할 수 있도록 "건설사업관리" 방

식을 활성화

<> 감리자의 권한에 상응하도록 책임을 강화

o 부실감리에 대한 업무정지 등의 행정처분을 보다 엄격하게 적용토록

행정처분청에 대하여 지속적인 행정지도 실시

o 불성실 감리로 인한 경제적 손실에 대하여는 손해배상제도를 엄격히

적용

<> "특별감리검수단"을 구성하여 주요 현장의 감리실태를 불시점검하고,

위반사항 적발시 처벌

o 500억원 이상 공사는 의무화하되, 저가낙찰 공사와 500억원 미만 공

사에도 적용

o 적발된 부실감리업체 및 감리원은 업무정지, 부실벌점 부과, 고발조

치 등 일벌백계 차원에서 강력 대응

4. 하도급거래의 공정성 제고

<> 상승된 낙찰률이 하도급 공사현장에 제대로 투입되도록 저가하도급공

사에 대해서는 공공 발주자가 저가하도급 여부를 심사토록 지침을 제

정

<> 부실등록, 부정공동도급, 불법하도급 등 업계의 잔존관행에 대해 대대

적인 실태조사를 거쳐 단호히 대처

III. 조치계획

<> 2000.4월부터 관련규정(회계예규.공고.지침 등) 개정에 착수하여 신규

발주 공사분부터 적용

<참고2> 입찰기준 주요 개정 내용

<> PQ 기준

o 시공경험(30)

- 현행 : 최근 10년간 200%면 만점

- 개정방안 및 기대효과

. 500억 이상 공사 : 300% 만점

. 500-100억원 : 200% 만점

. 100억원 미만 : 100% 만점

--> 중대형 공사일수록 특화된 업체를 우대하여 전문화 촉진

o 기술능력(35)

- 현행 : 기술자 보유수만 평가

. 개선방안 및 기대효과

.. 입찰대상 동종공사에 오래 근무한 기술자를 우대

--> 전문화된 기술력 보유업체 우대

- 현행 : 특허.신기술 개발건수 미평가

. 개선방안 및 기대효과

.. 기술개발투자 실적평가에 맞추어 최근 3년간 특허.신기술개발건

수에 평가신설

--> 기술개발투자로 인한 기술개발 촉진의 실효성 제고

o 경영상태(35)

- 현행 : 평가기준이 되는 업체평균비율을 산술평균방식으로 선정

* 산술평균방식 : 업체별 부채율 합계/업체수

- 개선방안 및 기대효과

. 가중평균방식으로 변경

* 가중평균방식 : 업체별 타인자본 합계액/업체별 자기자본 합계액

--> 건설업 속성을 반영하여 평가기준을 현실화

o 신인도

- 현행 : 점수 : 가감 10

- 개선방안 및 기대효과

. 가감 3점으로 대폭 축소

--> 변별력 제고

<> 적격심사 기준

o 현장관리계획, 공정관리계획, 품질관리계획, 안전관리계획, 환경보전계

획 등 변별력이 없는 평가항목은 삭제

o "자재 및 인력조달계획의 적정성"의 경우 고난도 공사일수록 적정 자재

비와 노무비가 투입되도록 평가방식과 배점을 조정