쌀산업종합대책

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농림부

I. 쌀산업의 여건

< 수급여건 >

□ 쌀 소비의 지속적인  감소와 연속된 풍년·수입증가로  인한

공급확대로 수급 불균형

o '99년까지는 적정재고 수준에도 미치지 못했으나 2001년 대풍작 등

최근 들어 재고가 급증

- 1인당 소비량 : ('90)119.6kg → ('00)93.6 → ('01)88.9

- 생산량 : ('95)3,260만석 → ('99)3,655 → ('01)3,830

- 재고량 : ('96)169만석 → ('99)502 → ('01)989 → ('02) 1,380

□ 현재의 구조적 과잉기조 하에서는 수확기 쌀값하락으로 농가의

소득불안이 가중될 가능성

o '01년 처음으로 수확기 산지 쌀값이 전년에 비해 하락(△4.3%)

< 유통여건 >

□ 정부주도의 수급조절 기능이 수매량 축소로 약화

o '01년 정부 수매량은 생산량의 15%에 불과

* 수매량 : ('96)862만석(23.2%) → ('00)629(17) → ('01)575(15)

□ 최근 공급과잉 및 재고누적으로 인한 시장침체로 민간 유통이 위축

o RPC는 계절진폭의 축소와 금리 등 비용부담 때문에 적자경영

사례 증가

- '01년 농협 RPC 199개소 중 158개소(79%) 적자 경영

* 계절진폭 : ('95)11.2% → ('99)7.9 → ('00)3.0 → ('01)1.6

□ 고품질쌀 수요는 확대되고 있으나 품질 차별화 미흡

o 브랜드화는 진전되고 있으나 품질에 대한 소비자의 신뢰 부족

< 쌀농업구조적 여건 >

□ 전업농이 늘고 있으나 노령농가 및 소규모 농가도 여전히

높은 비율을 차지하여 규모화를 제약

- 3ha 이상 쌀농가 : ('95)34천호(2.8%) → ('00)41(3.8%)

- 0.5ha 미만 쌀농가 : ('95)496천호(41.2%) → ('00)456(42.3%)

- 60세 이상 농가 : ('95)634천호(42.3%) → ('00)706(51.0%)

□ 소규모 생산구조, 높은 농지가격 등으로 생산비 구조가 경직적

o 토지용역비(43.7%)와 노력비(22.1%)의 비중이 높은 구조

때문에 생산비 절감에 한계

□ 쌀소득이 상대적으로 높고 안정적이므로 농업소득비중이 계속 증가

- 농업소득 중 쌀 소득비중 : ('95) 38.1% → ('00) 52

< 국제적 여건 >

□ 국내외 가격차 확대로 우리 쌀의 국제경쟁력 약화

o '94년 이후  '01년까지 일본은  수매가를 10.3% 인하하였고,

대만은 동결하였으나, 우리나라는 26.4% 인상

- 중국의 경우 '97년 이후 21% 인하

o '01년 수매가는 미국산의 4.8배, 중국산의 5.8배, 태국산의 8.1배 수준

□ 2004년 WTO 쌀재협상 결과에 따른 충격을 완화하고 연착륙을

유도하기 위한 대비가 필요

o 일본은 '99년 4월,  중국은 '02년 1월 각각  관세화로

쌀시장을 개방하여 우리 협상여건은 매우 어려운 실정

o 시장개방 확대에 대비하여 국내외 가격차 축소와 경쟁력 강화가 시급

Ⅱ. 쌀산업종합대책 기본방향

◈ 과잉재고 처분과 시장기능에 의한 수급조절

정부의 역할이 축소됨에 따라 시장기능에 의한 수급조절 유도

과잉재고는 특별처분하여 가격 불안요인 해소

◈ 가격하락과 소득감소에 대비한 소득안정장치 도입

현재 시행중인 논농업직불제 확충 및 제도 개선

가격변동의 충격을 줄일 수 있는 보험적 성격의 소득보전제도

도입 검토

◈ 고품질쌀 생산체제로의 전환과 소비기반 확충

소비자 중심시대에 부응하는 고품질 쌀생산체제 구축

식용쌀 소비 촉진, 가공용 수요개발 등을 통한 소비기반 확충

◈ 유통구조의 혁신과 민간유통의 활성화

계열화, 브랜드화 추진으로 유통비용 절감 및 품질 차별화

민간중심 유통체제를 구축하고 유통채널을 다양화

◈ 규모화와 경영비 절감을 통해 쌀산업 경쟁력 확보

전업농의 경영규모를 확대하여 쌀산업 핵심주체로 육성

노력비, 농구비 등 경영비 중심으로 생산비용구조 개선

Ⅲ. 2002년 쌀 수급안정대책

1. 수급전망 및 과제

<> 최근 연속풍작과 소비의 급격한 감소로 2002년 10월말

재고는 적정수준의 2배인 1,380만석으로 전망

o 금년도에 평년수준인 3,700만석이  생산될 경우, 수확기

시중 유통량은 약 1,850만석 수준으로 전망

- 정부와 RPC가 작년수준(약 1,100만석)의 물량을 수확기에 흡수

하여도 약 750만석이 시중에 남아 쌀값하락과 농가소득 감소우려

o 계절진폭 축소로 RPC 등 유통주체의 수확기 벼 매입유인이

감소하고 농가는 수확기에 벼 판로를 확보하는데 어려움 예상

o 350만석의 추가 재고가 발생하여 '03년 10월말 재고는 약

1,700만석을 초과할 전망

<> 이와 같은 올해의 어려운 상황을 극복하고 수급과  농가

소득을 안정시키기 위하여

o 적정생산(3,600만석 내외)을 유도하여 추가재고 발생을 최대한 억제

o 수확기에 농가출하 물량을 충분히 흡수하여 과도한 가격하락을

방지하고 일부 가격하락에 따른 농가소득보전 방안 강구

o 현재의 과잉재고를  특별처분하여  창고여석을 확보하고

시장불안요인을 해소

o 꾸준한 쌀소비촉진 대책을 강구하여 가속화되는 쌀소비의

감소추세를 완화

2. 수급안정대책

가. 고품질쌀 중심의 적정생산 유도

<> 논에 타작물재배를 유도하여 벼재배면적을 축소

o 국내 생산이  부족한 콩, 사료작물  중심으로 시범사업  실시

(2천ha 예상)

- 모내기 시한(6월)까지 희망농가의 신청을 접수

- 참여 농가에는 쌀소득과 재배작물과의 소득 차액을 보전

* 콩은 4,300원/kg으로  수매하여 360만원/ha  수준을 보상하고,  옥수수

등 사료작물은 380만원/ha을 직접 보상

o 타작물재배를 유도하기  위해 논농업직불제의 담수의무를

없애고 시설원예, 녹비작물을 재배해도 논직불금 지급

※ 휴경, 전작 등 생산조정제도를 올해 시행하는 방안을 검토하였으나,

감산효과가 예상보다 작고, 농지임대차 시장에 미치는 부정적인

영향, 농민들의 정서 등을 감안할 때 보다 종합적인 검토가 필요

<> 농지의 소유와 이용에 관한 규제 완화를 통해 농지를 다양하게

활용할 수 있도록 농지제도 개선

o 도시인에게 주말농장 등을 위한 일정면적 이하 농지 소유 허용

o 휴경, 임대 및 위탁경영 하는 농지는 처분하도록 되어 있으나

농지개량·생산조정 등을 위한 휴경농지는 처분대상에서 제외

o 농지전용 권한을 지방자치단체장에게 대폭 위임

* 시장·군수 : 6천㎡미만→1만㎡미만, 시·도지사:6만㎡미만→10만㎡미만

* 비진흥지역 축사시설의 신고전용면적 확대 : 7,000㎡미만→3만㎡미만

<> 고품질쌀 생산체제로 전환하여 증산요인을 억제

o 고품질품종 재배면적을 50%  이상으로 확대하고, RPC  등

유통주체의 계약재배를 확대

- 고품질 벼 위주로 RPC 계약재배 확대 : ('01) 10만ha → ('02) 20

o 논에 대한 토양검정을 확대하고 농약, 비료 과다사용에 대한

벌칙을 강화하여 질소질비료 사용감축 유도

- 질소비료사용 : (현재)18∼20㎏/10a → (개선)11(표준시비량)

- 토양검정수 : (현재) 8,250점 → (개선) 61,500

o 미질이 낮은 밭벼는 수매를 중단하여 밭벼 재배면적('01년 27천 ha)을

대폭 감축하고 품질위주로 수매규격을 강화하여 고품질규격을 신설

⇒ 적정생산 대책을 강력히 추진하는  경우 재배면적은 1,043천ha,

단수는 490kg/10a 정도로 전망되어 생산량은 3,600만석 수준 예상

나. 수확기 가격안정 및 농가소득 보전

<> 정부수매 및 RPC 등 민간유통주체의 수확기 벼 매입여력을

확대하여 수확기 쌀값안정 도모

o 정부의 약정수매는 4월중 물량을 배정하고 수확기에 548만석

수매(국회동의안 제출중)

o RPC에 운영자금을 지원하여 550만석 매입유도

- 농가 희망에 따른 수탁판매에 대해 인센티브를 부여하여 매입활성화

⇒ 수확기 매입지원을 통해 유통량을 최대한  흡수하여 예년수준으로

수급관리

<> 논농업직불제의 증산효과, 구조조정저해효과 등 부작용을

최소화하면서 내년도 지급단가인상 등 농가소득보전방안 강구

o 진흥지역을 중심으로 단가인상, 비진흥지역은 현 수준 유지

o 규모화 및 경쟁력을 강화하기 위해 지급상한선  상향 조정

(2ha→5ha)

o 담수의무를 없애고 친환경영농의무 강화를 통하여 증산효과 방지

다. 현재의 과잉재고를 수확기 이전에 특별처분

<> 주정용 등 가공용으로 특별처분하여  타피오카, 옥수수 등

수입곡물을 대체

o 수입 타피오카 가격(13천원/80kg)으로 공급시 100만석당 2,790억원

결손 발생

<> 대북지원 및 해외지원을 통해 특별처분

o '01년 MMA수입가격(31천원/80kg)으로  지원하는 경우  100만석당

2,460억원 결손발생

⇒ 과잉재고 특별처분으로 '02년 10월말 재고는 980만석으로 감소

라. 소비촉진 대책의 적극 추진

<> 급격한 쌀소비  감소추세를 완화하기 위해  쌀소비 기반을

지속적으로 확충

o 학교급식 및 군관수용 쌀을 신곡으로 공급하여 어린이, 청소년

및 청년층이 밥위주의 식습관을 갖도록 유도

* 학교급식용 수요량 : 년간 47만석, 공급가격 : 38,030원/40kg

* 군관수용 수요량 : 년간 74만석, 공급가격 : 76,050원/40kg

o 보건복지부, 시민단체 등과 협조하여 결식아동, 독거노인에

대해 쌀을 저가공급하고 실질적인 급식지원체계 구축

o 가공용쌀 가격을 원가 수준으로 인하하고 공급을 확대

('01 : 46만석 → '02 : 80만석)

<> 쌀 가공기술 및 가공제품 연구개발 촉진

o 한국식품개발연구원,  대학, 농진청을   중심으로 쌀가공기술

연구개발을 지원

- 한국식품개발연구원에 "쌀 연구단"을 설치하여 쌀가공기술개발 연구

o 쌀가공업체에 대한  설비투자 또는  시설현대화 자금  등을

지원하여 소비자 입맛에 맞는 쌀가공제품 개발을 촉진

<> 범국민적인  쌀소비촉진을 유도하기   위해 다양하고 지속적인

소비촉진홍보 실시

o 아침밥먹기 캠페인, 쌀소비촉진 공익광고 확대 실시

Ⅳ. 2003년 이후 쌀산업종합대책

1. 쌀산업 전망과 과제

<> 국내적으로는  구조적인 공급과잉,  국제적으로는  도하개발아젠다,

WTO 쌀재협상 등으로 시장 개방확대의 어려움에 직면

o 과잉생산과 수입증가 등으로 공급은 늘어나는 반면 소비는

급격히 감소하여 구조적 공급과잉이 지속될 전망

- 현재의 추세를 가정하면 '05년 1인당 쌀소비량은 80kg미만으로

감소 전망

o 공급과잉, 재고증가에 따라 쌀값이 하락하고 농가소득 감소

o 정부기능은 축소되어 민간유통이 활성화되지 않을 경우 쌀시장의

혼란 예상

- 수매량은 '04년에는 500만석 미만으로 감소할 전망

o 쌀재협상에 대비하여 국내외 가격차 축소 및 경쟁력 강화의

필요성 대두

<> 구조적인 공급과잉 시기에 쌀산업을 안정시키고 추가 개방에

대비한 경쟁력을 강화하기 위하여,

o 고품질쌀 생산, 소비촉진 등을 통한  수급균형을 위한 장기적인

대책 마련

o 지속적인 쌀값하락으로 인한 쌀생산 농가의 소득안정장치 마련

o 축소되는 정부기능을 대체할 수 있는 민간유통기능을 활성화

o 지속적인 쌀 농업 구조개선 시책을 추진하여 경쟁력 확보

2. 2003년 이후 대책

가. 장기적인 수급안정 대책

<기 본 방 향>

o 지금까지의 증산위주 정책기조를 적정생산을 위한 감산기조로

전환하는데 따른 충격을 최소화

o 정책전환에 따른 사회·경제적 비용을 최소화하는 방안 강구

<정책대안>

① 시장기능활용 방안

o 시장기능을 활용하여 연차적으로  생산감축을 유도하면서

재고처분대책을 병행 추진

② 생산조정 방안

o 휴경·전작 등 대규모 생산조정 실시하여 적정생산 도모

<추진대책>

<> 시장기능을 활용하여 수급균형을  회복하되 2005년까지

대북지원 등으로 재고를 처분하여 급격한 가격하락으로부터

연착륙을 유도

2003        2004        2005

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재배면적     1,013천㏊       983         953

생 산 량     3,430만석     3,310       3,200

재    고       975만석       917         787

<> 타작물 재배유도 등을 통해 최대한 적정생산 유도

o '02년 시범사업결과를 토대로 '03년부터  전작보상시범사업

실시('03 : 10천ha, '04 : 20천ha)

- 콩.사료작물외에 경관작물.녹비작물 등으로 대상품목 확대

- 쌀소득에 준하는 보상금(380∼390만원/㏊)을 지급하여 참여 확대 유도

o 본격적인 생산조정은 수급상황, 재고 등을 감안하여 시행 검토

<> 고품질쌀 생산체제의 구축

o 고품질품종 재배면적은 '05년까지 80%로 확대

-  ('03) 60% → ('04) 70 → ('05) 80

- 고품질품종 재배확대 및 질소질비료 사용감축  등을 통해 '05년

단수를 480㎏/10a 수준으로 유도

o 식미를 증진하는 유전자원 발굴 등을 통해 고품질 품종

적극 육성

o 환경친화적인 재배에  적합하고 병충해,  기상재해 저항성이

높은 품종의 육성

<> 소비촉진대책의 지속 추진

o 1인당 쌀소비 감소추세를 2%로 완화하고, 가공용 수요는 대폭 확대

- 1인당 연간 쌀소비량 전망 : ('03) 85.6㎏ → ('04) 83.9 → ('05) 82.2

o 수요확대를 위한 정부쌀 저가공급, 쌀 소비홍보, 쌀가공기술

및 가공제품개발 지속 추진

< 검토대안 : 생산조정제>

◈ 생산조정을 통한  수급균형 회복을 위해서는  2002년부터 대

규모 생산조정 실시 필요

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'02     '03     '04      '05

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조정면적(천ha)     166     173     191      212

재정소요(억원)   8,217   8,564   9,455   10,494

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◈ 생산조정 방안

o 대상농지 : 논농업직불제 대상논(상한선은 폐지)

o 보 상 금 : 쌀 순수익을 기준으로 산정 (휴경보상금 : 495만원/1ha,

전작보상금: 콩 390만원, 사료작물 380만원)

◈ 생산조정제의 문제점

o 기존 임차지의 회수 등 농지임대차 시장에 혼란 예상

- 전체 논면적의 47%가 임차농지(일본 : 12%)

o 자연감소 면적이 생산조정에 포함되고, 한계지 중심으로 생

산조정에 참여함으로써 생산조정 효과가 반감

o 단수의 증가와 소비의 감소로 조정면적 계속 확대 예상

o 효과적인 국경보호장치가  없는 경우  생산조정은 수입증가로

이어져 더 큰 혼란 초래

o 과다한 예산 소요로 재정부담 증가

◈ 전작보상사업은  소규모 면적을  대상으로 시범실시하고  결과를

분석·평가하여 문제점 보완

o 본격적인 생산조정은 수급상황, 도하개발아젠다, '04년 WTO

쌀재협상 결과 등을 지켜보면서 시행여부 검토

나. 쌀농가 소득안정 방안

<기 본 방 향>

o 농업소득의 50%를 차지하는 쌀소득의 갑작스런 감소로  인한

충격을 최소화

o 자연스런 면적감소가 이루어질수 있는 적정수준으로 설정

<정책대안>

① 논농업직불제

현재 시행중인 논농업직불제를 보완·조정

② 소득보전직불제

쌀값 하락으로 인한 소득감소의 일정분을 직접 보전

③ 소득보험직불제

농가소득 감소분을 보험방식으로 보전

<추진대책>

<> 도하개발아젠다,  2004년 쌀재협상 결과가 구체화될 때까지

현재 시행중인 논농업직불제 단가를 상향조정하여 소득보전

o 진흥지역은  단계적으로 단가를  인상하고, 비진흥지역은  현행

수준 유지

o 구조조정 촉진을 위해 상한선 확대를 추진(2ha → 5ha)

<검토대안 : 소득보전직불제>

◈ 쌀값 하락으로 인한 농가소득 감소분의 일정액을 보전

o 쌀값이  기준가격(과거 3년  평균가격)보다 하락하는

경우 하락분의 70%를 보전

- 기준가격과 시가는 수확기 산지가격을 사용

- 제도 시행 초기에는 전국 단일가격으로  적용하고, 단계적으로

지역별·품종별 가격적용

o 농가와 정부가 공동으로 출연하여 기금 조성

o 증산효과를 방지하기 위해 고정된 면적과 단수를 기준으로 지급

◈ 소득보전직불제는 가격과 연계하여 지급되므로  WTO 농업

협정의 감축대상보조에 해당되며,  시행할 경우  정부수매

물량의 감축이 불가피

o 정부수매물량 축소에 따른 수확기 물량 흡수 애로 등 문제 예상

* 가격 3% 하락  가정시 1,969억원의 예산이  소요되며, 수매물량은

715천석 줄어듬

◈ 도하개발아젠다, '04년 WTO  쌀재협상 결과 등을  종합적으로

고려하여 추진

o 농어업·농어촌특별위원회,  농민여론수렴, 외국사례연구

등을 통해 충분한 공감대를 형성

다. 민간유통의 활성화

<> 정부수매량이 축소됨에 따라  민간유통주체의 수확기 물량흡수

여력 확충

o 시가로 직접 매입하는  방식 이외에 농가의  희망에 따른

수탁판매방식 등으로 매입방식을 다양화

<> 경영개선과 규모화를 통해 RPC를 민간유통의 핵심주체로 육성

o 늘어나는 산물처리  수요에 대응하기  위해서 저장·건조시설에

대한 투자 확대

- 저장·건조시설은 수익성이 낮으므로 정부 보조비율을 상향 조정

o 완전립, 저온가공미 등 고품질쌀 생산을 위한 시설투자 확대

o RPC간 경쟁을 통해  통합을 유도해 나가고 사업연합  등으로

규모화 추진

<> 공정한 가격형성 및 거래의 활성화를 위한 양곡거래소 설립

o '03년부터 농협에  양곡거래소를 설립하고 기존  조곡공매제도를

바탕으로 취급품목, 참가자 확대

- 초기에는 벼, 보리만 취급하고 거래정착 후 쌀 등으로 품목 확대

- 연산, 산지, 품종, 등급별 구분상장 실시

o '04년 이후에는 독립법인화 하여 거래활성화 및 공정성 도모

<> 소비자 신뢰확보를 위해 표시 및 인증제도 확대

o 고품질쌀의 차별화를 유도하고,  소비자에게 정확한 품질

정보를 제공할 수 있도록 포장양곡에 대한 표시사항 강화

- 품종, 가공일자, 생산지(시·도)표시 의무화

- 성분함량 및 완전립 비율 표시 권장

o 품질인증 및 친환경인증제도를 활성화하여  고품질 안전

농산물에 대한 소비자 신뢰 확보

라. 식량안보 확보와 수확기 물량흡수를 보완하기 위한 공공비축제 도입

<> 작황변동을 감안하여 비축목표 설정

o 2년 연속 흉작에 대비한 적정 비축목표 : 800만석±200만석

* 일본 : 국내 생산량의 23%수준인 150만톤±50만톤

대만 : 연간 소비량의 25% 수준

<> 시가로 매입·방출하고  비축목표, 시장수급  상황을 고려

하여 물량 관리

o 회전관리를 위해서 매년 일정물량(재고의 1/3) 방출

o 연간 매입 및 방출계획을 사전 고시하여 예측가능성 확보

<> 공공비축제도 도입을 위한  법령정비 등 제도적  장치 마련

하고 재고가 적정수준에 도달하는 시기에 시행

o 양곡관리법을 개정하여 구체적인 비축목표 및 운영에 관한 규정 신설

마. 쌀산업구조의 개선

<> 3ha 이상의 전업농 육성을 위한 지원 강화

o '11년까지 3㏊ 이상 전업농이 전체 쌀 생산의 70%이상을 담당

하도록 쌀 전업농 육성

- 2∼3ha 규모 농가에 영농규모화 자금 집중 지원

- 영농규모화사업의 지속적 추진을 위해 농지관리기금 확대 추진

o 노령·영세농가의 경영이양을 위한 경영이양직불제의 개편 추진

- 현행 경영이양직불제 대상(65세이상 노령농가)를 확대하는 방안 강구

- 281만원/ha인  지급단가를 현실화하고,   지급방식을 일시금외에

분할지급방식도 도입

o 전업농이 농지를 매입할 때 다양한 세제 지원방안 검토

<> 현실적으로 절감 가능한 경영비를 중심으로 생산비 절감

o 생력재배기술 보급확대를 통해 노력비 절감

o 농기계 공동이용 및 농기계이용 효율화를 통한 농기계 비용 절감

- 농기계 공동이용을 확대하여 비용 절감

- 농작업의 복합화, 생력화 기계기술 개발

o 고품질·친환경 쌀생산과 연계하여 비료, 농약 등 사용 절감