재산권 침해, 언제 이뤄지고 어떻게 보상될까? | 나라경제

칼럼

KDI 포커스재산권 침해, 언제 이뤄지고 어떻게 보상될까?

이호준 KDI 연구위원 2016년 10월호

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「규제에 따른 재산권 침해와 중첩규제를 통한 보상회피」

이호준 KDI 연구위원

유사한 상황임에도 어떤 경우엔 재산권 제한에 보상을 하고 어떤 경우엔 보상을 하지 않는다면 어떻게 될까? 갈등 유발, 불법 로비 등의 사회적 비용을 야기함은 물론이고 시장참여자의 투자의사결정 왜곡 및 불확실성에 대비하기 위한 보험적 비용 등이 증가할 것이다. 효율적인 시장경제제도 운용을 위해선 국가의 재산권 제한이 언제 이뤄지고, 보상은 어떤 경우에 필요한지에 관한 기준 확립이 중요하다. 국가의 시장개입에 대한 예측 가능성이 낮을수록, 시장개입에 따른 손실의 보상 여부에 대한 불확실성이 클수록 사회가 부담해야 하는 비용은 커진다. 그런데 우리나라에서는 그동안 국가에 의한 재산권 제한이 정당화되는 기준과 재산권 제한에 따른 보상 여부에 대한 기준이 명확히 존재하지 않았고 행정권자의 재량으로 재산권 제한 및 보상에 대한 결정이 이뤄져 온 경향이 있었다.

이호준 KDI 연구위원의 「규제에 따른 재산권 침해와 중첩규제를 통한 보상회피」에서는 대표적인 재산권 제한방식인 규제를 중심으로 재산권 제한의 정당성 및 보상 여부 판단기준을 논의하고 재산권 제한에 대한 보상이 필요함에도 이를 회피하기 위한중앙 및 지방 정부의 대처방식을 지적했으며 동시에 제도개선 방향을 제시했다.

저자는 규제손실에 대한 보상 여부를 판단하기 위해 침해된 권리의 사전 확립 정도와 불비례성을 대표적인 기준으로 삼았다. 그리고 이러한 기준들을 바탕으로 현실에서 규제에 대한 손실보상이 필요한 예로 개발제한구역 규제와 도시계획시설 지정에 따른 개발행위제한 규제를 들었다. 문제는 개발제한구역 규제와 장기 미집행 도시계획시설 규제에 대한 보상이 필요하다는 헌법재판소의 결정에도 불구하고 유사한 규제를 추가 도입함으로써 보상을 회피하는 소위 ‘규제세탁’과 같은 중첩규제를 통해 재산권침해 문제가 오히려 악화된 측면이 있다는 것이다. 이에 저자는 다음과 같은 정책적 제안을 제시했다.

첫째, 중첩규제 도입을 통해 기존 규제에 대한 재산권 침해 문제를 회피하는 규정들의 전반적인 정비가 요구된다. 특히 토지이용에 관한 중복규제를 줄이는 것이 정부의 정책방향인 만큼 이에 걸맞게 중첩규제 성격의 토지이용 규제들을 정비하는 노력이 필요하다.

둘째, 개발행위제한 등 재산권의 상당한 침해를 전제로 하는 규제들에 대해선 지자체 조례가 아닌 법률을 근거로 하는 것이 필요하다. 법률을 근거로 도입된 개발제한구역에 대해서도 무보상 규정이 헌법불합치 결정을 받은 상황에서 비오톱 규제와 같이 지자체의 도시계획과 조례만으로 유사한 성격의 무보상 규제를 도입하는 것은 불합리하다.

셋째, 중장기적으로 재산권 침해가 심각한 행위제한 규제들에 대해선 근본적인 재검토를 통해 실질적인 보상규정을 마련하거나 규제를 완화 또는 폐지하는 방안을 검토해야 한다. 예산 제약 등 현실적인 한계를 고려해야 하겠지만 그런 이유 때문에 일부의 희생을 수십년 이상 강요하는 것은 지속 가능한 경제성장을 위해 결코 바람직하지 못 하다.
핵심은 재산권 침해가 심각한 규제를 도입하는 경우에는 지자체 단위에서 실시하는 규제라 할지라도 반드시 법률을 근거로 이뤄지고, 동시에 중앙정부 차원의 엄밀한 검증절차를 거치도록 해야 한다는 것이다. 규제에 따른 보상 여부 판단도 반드시 함께 하도록 제도를 개선해야 한다. 저자는 재산권에 대한 국민들의 인식 수준이 과거에 비해 매우 높아졌고 헌법재판소나 법원 등 사법기관의 판단 역시 과거에 비해 재산권 보호를 더욱 중요시한다는 점을 고려할 때, 규제를 도입하거나 갱신하는 과정에서 재산권 보호와 손실보상 여부에 대한 기존 시각의 근본적인 변화 및 제도개선이 절실하다고 말하고 있다.

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