우리가 기대하는 매력적인 농촌공간, 어떻게 만들어갈 것인가 | 나라경제

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나라경제 논단 & 특별기고우리가 기대하는 매력적인 농촌공간, 어떻게 만들어갈 것인가

이상만 농림축산식품부 농촌정책국장 2023년 02월호

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‘농촌공간계획제도’는 농촌의 경제적·사회적·환경적 활성화를 지향하며 중장기 계획, 농촌특화지구, 농촌협약을 통한 재생지원으로 구성
삶터·일터·쉼터로서의 농촌 기능을 회복 또는 증진하는 것을 목표로 농촌공간의 재구조화 꾀할 것

인구감소가 국가적인 화두다. 특히 농촌은 총인구의 감소 추세와 더불어 수도권·대도시권으로의 청년인구 유출, 난개발에 따른 주거환경 악화, 사회서비스 기능 약화 등으로 ‘소멸’ 우려까지 제기되고 있다.

반면 다른 한편에서는 매년 50만 명에 달하는 귀농귀촌인이 찾는 지속 가능한 공간으로 주목받으며, 사람이 찾아오는 공간으로 바뀌어 가고 있다. 오히려 새로운 라이프스타일을 추구하는 계층이 증가하면서 농촌은 깨끗하고 여유로운 생활공간으로 자리 잡을 것이라는 전망도 있다. 우리는 어떤 농촌을 기대하고, 어떤 농촌을 만들어가려 하는가?

관리지역·농림지역·환경보전지역 등으로 지정된 농촌공간…
발전과 개선 위한 체계적 계획 사실상 수립되지 못해

농촌은 악취, 소음, 분진, 하수 등을 다량으로 발생시키는 공장 등 비주거시설이 농촌마을과 혼재되면서 주거환경이 악화돼 왔다. 유해물질, 소음 등이 발생하는 공장이 농촌마을 인근에 들어오면서 주거환경뿐 아니라 주민의 건강과 안전에 위협이 되기도 한다. 인구유출과 고령인구 증가에 따라 늘어난 빈집과 노후주택도 문제다.

또한 살고 싶고 머물고 싶은 농촌이 되기 위해서는 주민들이 일상생활에 필수적인 서비스를 쉽게 이용할 수 있어야 하는데 현실은 그렇지 못하다. 2010~2020년 농촌의 총인구는 증가했지만, 인구감소 현상이 읍·면의 절반가량(49.2%)에서 나타나고 있다. 의원과 약국, 음식점과 세탁소, 제과점 등 기본적인 생활서비스도 빠르게 감소하고 있다.

정부는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 「국토계획법」)에 따라 도시지역 및 농촌지역(비도시지역) 모두 개발을 이루는 일원화된 국토이용체계를 구축했다. 「국토계획법」에 따른 도시·군 계획은 다른 법령에 따라 수립되는 국토에 관한 계획에 우선하며, 농촌계획에서도 가장 기본적으로 적용된다. 또한 개발수요가 많아 무질서한 개발이 진행되고 있거나 진행될 것으로 예상되는 지역, 난개발 방지와 체계적인 관리가 필요한 지역은 성장관리계획을 수립해 관리하도록 규정하고 있다.

그러나 시·군에서 수립하는 도시·군 계획은 주로 도시지역과 시가화구역(노후되거나 낙후된 지역 또는 녹지지역을 개발해 인가나 상점이 늘어서도록 만든 구역) 개발을 중심으로 수립하므로 농촌공간을 대상으로 하는 장기적 발전에 대한 고려가 미흡하다. 성장관리계획은 농촌지역(비시가화구역) 중 개발압력이 높아 난개발이 예상되는 지역의 계획적 개발을 유도한다. 다만 개발을 전제로 수립되는 계획이므로 개발밀도가 낮은 농촌공간의 농촌다움 복원, 경관 유지, 주거환경 정비, 농촌산업 육성 등 장기적인 농촌공간 발전을 위한 내용을 포함하기는 어렵다.

농촌 관련 계획들은 농촌공간을 총괄하는 상위 계획의 부재로 사업 담당 부서별 계획이 개별적으로 수립·시행되고 있어 계획 간 연계·조정 기능이 미흡하다는 한계가 있고, 장기적인 비전 및 방향성을 가진 종합적인 공간계획도 부재한 상황이다. 난개발에 따른 주민 안전의 위협과 농촌다움의 훼손, 농촌인구 분포의 공간적 불균형과 중소 중심지의 기능 쇠퇴 등으로 일부 농촌지역에서는 주민들이 일상적인 생활을 영위하기 어려운 상황에 놓이고 결국 ‘지역소멸’이라는 우려로 이어지고 있는 것이다.

또한 현행 토지이용제도는 도시지역·시가화구역을 중심으로 계획이 수립된다. 그런데 농촌공간은 대부분 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역으로 지정돼 있어 토지이용계획이 매우 느슨한 상태로 남아 있으며, 대부분의 계획관리지역에는 주거 관련 시설뿐 아니라 공장, 위험물처리시설 등이 혼재돼 있는 상황이다.

개발, 토지이용, 공간 정비 망라한 ‘농촌공간계획제도’로
농촌이 새로운 가치의 공간으로 탄생하길

농촌 일부 지역의 소멸 이슈에 대응하기 위해서는 농촌을 살기 좋고 일거리가 있는, 쾌적하고 편리한 공간으로 만들 필요가 있다. 이를 위해 마련된 정책이 ‘농촌공간계획제도’다. 농림축산식품부는 농촌공간의 가치 제고와 체계적 정비를 뒷받침하는 제도를 도입하기 위해 2020년부터 일련의 정책연구를 수행해 왔고, 지난 12월 28일 국회 농림축산식품해양수산위원회에서 ‘농촌공간 재구조화 및 재생지원에 관한 법률’을 의결했다.

‘농촌공간계획제도’는 농촌다움 회복, 농촌의 경제적·사회적·환경적 활성화를 도모하는 계획제도로 중장기 계획, 농촌특화지구, 농촌협약을 통한 재생지원으로 구성된다.

우선 중장기 계획은 농촌공간의 재구조화와 함께 지속 가능한 발전을 도모하기 위해 삶터·일터·쉼터로서의 농촌 기능을 회복 또는 증진하는 것을 목표로 한다. 국가 차원에서 농촌공간의 미래상과 장기적인 발전방향을 제시하는 기본방침, 시·군의 중장기 방향을 제시하는 기본계획, 기본계획을 토대로 한 사업계획인 시행계획으로 구성된다.

농촌특화지구는 농촌공간의 체계적 개발·보전·관리를 위해 새롭게 도입하는 토지이용제도다. 주거, 축산, 산업, 재생에너지 등 다양한 토지이용 목적에 맞도록 지구를 설정하며, 농촌공간의 특성을 고려한 공간의 유지·보전, 집약, 조성 목적에 따른 지구를 조성한다.

농촌협약은 중장기 계획의 이행을 위해 농림축산식품부-지자체 간의 체결로 이뤄진다. 이를 통해 농촌 재구조화 및 재생사업에 관한 지원내용을 합의한다. 농촌의 경제적·사회적·환경적 변화 등에 대응해 농촌공간의 재구조화를 꾀하고, 이와 함께 삶터·일터·쉼터로서의 농촌의 기능을 회복 또는 증진하는 사업을 통합적으로 지원해 그 효과를 높임으로써 중장기 계획의 성과 창출을 이끌 것이다.

1970년대 새마을운동 이래로 농촌개발정책이 지속적으로 추진돼 왔지만, 농촌공간에 대한 체계적인 계획수립은 한 번도 없었다. 이번에 도입되는 ‘농촌공간계획제도’는 시·군 단위부터 지구까지 일관된 질서를 갖췄고, 농촌개발뿐 아니라 토지이용과 공간 정비를 함께 유도한다. 농림축산식품부는 질서 있는 개발을 통해 농촌을 보다 쾌적하고 아름다운 공간으로 변화시킬 것이다. 또한 농촌주민들이 직접 계획을 수립하고 이행하는 과정에서 농촌의 가치, 바람직한 미래상을 깊이 고민하는 계기를 마련할 것이다. ‘농촌공간계획제도’를 통해 농촌이 스스로 가치를 창출하는 공간으로 성장하기를 기대한다.

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