토지거래허가제와 주택시장 규제 | 나라경제

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K인사이트토지거래허가제와 주택시장 규제

문윤상 KDI 거시·금융정책연구부 연구위원 2025년 04월호

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서울로 인구와 경제력이 집중되는 한 서울 주요 지역 주택에 대한 초과수요는 계속될 것이고, 이러한 초과수요가 해결되지 않는다면 규제의 시장안정 효과는 제한적일 것이다.

정부는 지난 3월 19일 ‘주택시장 안정화 방안’을 발표하며 토지거래허가구역을 확대했다. 지난 2월에 서울시가 토지거래허가구역을 일부 해제한 이후 서울 동남권을 중심으로 주택가격이 상승하며 거래량이 증가하는 등 주택시장이 과열되는 조짐을 보였기 때문이다. 이 조치로 한 달 전에 해제된 국제교류복합지구 인근의 송파구 잠실동과 강남구 삼성·대치·청담동(이하 ‘잠·삼·대·청’)을 포함해 강남·서초·송파·용산구 소재 모든 아파트가 거래허가 대상으로 지정됐다.

토지거래허가제(이하 토허제)는 일정 면적 이상의 토지를 거래할 때 관할 지자체장의 허가를 받아야 하는 제도다. 토허제는 특정 ‘지역’에 적용될 뿐 아니라, 특정 요건을 갖춘 ‘매수자’만이 토지를 거래할 수 있도록 규정하고 있다. 서울의 토지거래허가구역 내 주택 취득은 무주택자나 기존 주택 처분 예정인 1세대 1주택자, 소위 실수요자만 가능하다. 또한 취득 후 2년간 실거주 의무가 부과되므로 투자목적의 매매가 제한된다. 따라서 토허제는 다른 주택시장의 규제(조정대상지역 등)보다 강력한 규제라 할 수 있다.

서울의 토지거래허가구역은 지난 2020년 5월에 용산 정비창 구역이 지정된 후 크게 확대되기 시작했다. 2020년 6월에 ‘잠·삼·대·청’이 추가 지정됐으며, 2021년에는 압구정·목·여의도·성수동의 일부 아파트단지로 확대됐다. 이후에도 서울시의 공공재개발 등 정비사업이 본격화되면서 토지거래허가구역은 빠르게 늘어났다. 이번 토허제 확대로 서울 내에서 토지거래허가구역으로 지정된 지역은 전체 면적의 약 27%(163.96㎢)로 넓어졌다.

삼성·대치·청담 집값, 토허제 시행 2년간
다른 지역에 비해 덜 상승하다 이후 후행

이처럼 정부가 부동산시장 안정을 위해 토허제를 적극 활용하기에 토지거래허가구역 지정의 효과를 살펴볼 필요가 있다. 지정 범위가 넓었던 2020년 ‘잠·삼·대·청’의 지정효과를 보기 위해 서울 강남구의 아파트 매매시장을 살펴보자. 다음 <그림>은 강남구의 아파트 실거래 매매가격지수(신고된 실거래 자료를 토대로 필자가 계산)와 거래량을 토지거래허가구역이었던 삼성·대치·청담동(이하 ‘삼·대·청’, 송파구인 잠실동 제외)과 그 외 지역(2021년 토지거래허가구역으로 지정된 압구정동 및 자연녹지지역인 세곡·자곡·수서·율현동을 제외한 논현·신사·역삼·도곡·일원동)으로 구분해 보여준다.

<그림>에서 왼쪽 그래프는 2018년 3월을 100으로 봤을 때 이후 시점의 매매가격이 어떻게 변화했는지를 나타낸다. 이 그래프에서 가장 눈에 띄는 점은 ‘삼·대·청’의 아파트 매매가격이 허가구역으로 지정된 직후인 2020년 7월부터 다른 지역에 비해 상대적으로 덜 상승했다는 사실이다. 그리고 이는 2022년 상반기까지 약 2년간 지속됐다. 또한 ‘삼·대·청’은 2023년 이후 다른 강남구 지역과 비교해 매매가격이 한두 달 후행하고 있다. 이는 2020년 이전에는 확인할 수 없었던 현상으로, 토지거래허가구역 지정의 효과라 할 수 있다.

<그림> 오른쪽 그래프에 나타낸 거래량 측면에서도 살펴보면, ‘삼·대·청’이 토지거래허가구역으로 지정된 후 아파트 매매거래량은 다른 지역과 비교해 큰 폭으로 감소했다. 최근 다시 증가하고 있기는 하나 다른 지역에 비해 여전히 거래량이 낮다. 즉 아파트 거래에 허가가 필요하기 때문에 수요가 감소했고, 이에 따라 가격이 하락하고 거래량이 줄었다. 이 감소효과가 약 2년간 지속된 후 2023년부터는 허가 절차에 필요한 시간 때문에 거래가 지연되며 가격이 후행하는 모습이다.

2023년 발표한 KDI 보고서 「주택시장과 규제」에서도 토지거래허가구역 지정의 효과를 확인할 수 있다. 2022년까지의 자료를 활용한 실증분석에 따르면 규제 이후 허가구역 내 주택가격은 주변 지역에 비해 하락했다. 더불어 규제지역으로부터 5km 이내인 인근 지역의 주택가격은 규제와 무관한 원(遠)거리 지역에 비해 오히려 상승했다. 규제 직후 인근 지역의 주택매매거래량이 증가한 사실을 고려할 때, 규제지역에 대한 투자수요가 인근 지역으로 이동하면서 가격이 상승한 것으로 추정된다.

앞서 살펴본 바와 같이 토지거래허가구역 지정의 효과는 주택시장에 왜곡을 초래했다. 규제 직후 허가구역의 주택가격과 거래량은 감소했으나 2023년 이후 주택가격은 규제 이외 지역과 큰 차이를 보이지 않았다. 또한 토허제와 같은 핀셋규제로 오히려 규제지역 인근의 주택가격이 상승하는 대체효과가 나타났다.

강동구·마포구·성동구로 수요 이동하는
풍선효과 나타날 수도

정부의 최근 조치는 토허제를 매우 광범위하게 적용하고 있다. 이전에는 거래허가구역을 정비사업 등 개발사업으로 인한 투기 우려가 있는 지역으로 한정해 특정했지만, 이번 3월 조치와 2020년 ‘잠·삼·대·청’ 지정은 허가대상이 행정구역 전체로 광범위하다. 현재 강남 3구와 용산구는 이미 모든 규제지역(투기과열지구 등)에 포함돼 있어, 그 이상의 강력한 규제를 적용할 수 있는 마지막 방편이 토허제였기에 이를 확대 적용하고 있다.

토허제와 같이 특정 지역을 대상으로 하는 규제는 주변 지역으로의 파급효과를 고려해야 한다. 규제 대상 지역의 주택을 대체할 수 있는 주변의 주택으로 수요가 이동하는 이른바 ‘풍선효과’가 나타날 수 있어서다. 앞서 소개한 KDI의 연구는 이를 확인했으며, 이번 조치로 강남 3구와 비견되는 강동구, 그리고 용산구와 ‘마·용·성’으로 함께 분류되는 마포구와 성동구로 수요가 이전할 가능성이 있다. 물론 이에 대비해 정부는 허가구역을 확대할 수 있다고 밝히고 있다.

이처럼 파급효과가 나타나는 근본적인 이유는 초과수요 때문이다. 지금처럼 서울로 인구와 경제력이 집중되는 한 서울 주요 지역의 주택에 대한 초과수요는 계속될 것이다. 그리고 이러한 초과수요가 해결되지 않는다면 단기적인 영향에 그치는 규제는 그 효과가 제한적일 것이다. 지난 주택시장 상승기에 지속된 규제가 역효과를 가져왔다는 교훈을 주지할 필요가 있다.

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