KDI 경제정보센터

최근 개최된 OECD 경쟁위원회(Competition Committee)에서는 글로벌 경쟁과 공정성(fairness)의 관계에 대한 논의가 있었다. 20년 넘게 OECD 경쟁위원회 의장을 맡고 있는 프레데릭 제니 프랑스 ESSEC 경영대 교수는 최근 전 세계로 확산된 반세계화 정서와 관련해 다음과 같은 견해를 제시했다. 무역충격에 의한 고용 감소는 노동 유연성으로 상쇄되지 않아국제무역과 경쟁에 대해 2000년 즈음 형성된 합의는, 지난 수십년간 선진국의 제조업 고용 감소 및 소득불평등 증가는 국제무역이 주된 원인이 아니며 국제무역의 결과로 실직하더라도 노동자가 다른 노동시장으로 쉽게 전환할 수 있다는 것이었다. 또한 일물일가의 법칙에 따라 기술에 대해서도 세계적으로 같은 가격이 적용되기 때문에 무역이 비숙련 노동자들에 미치는 여파가 전체 노동자들의 소득에 영향을 주기보다는 해당 국가 내 비숙련 노동자들의 임금만 감소시킨다는 것이었다.그러나 현실에서는 이러한 인식과 다른 결과가 나타나고 있다. 경제학자들은 자유무역이 국민경제의 생활 수준을 향상시켰다고 인식해왔으나 모든 국민들에 해당되는 것은 아니었다. 국제적 경쟁은 승자와 패자를 만들어내기 마련이다. 자본은 매우 유동적이므로 승자가 되는 반면, 패자는 저숙련 노동자이며 이들의 재취업을 돕는 시도도 효과가 미미할 뿐만 아니라 저숙련 노동자들이 새로운 일자리를 얻더라도 이전보다 낮은 임금을 받게 되는 것으로 나타났다. 무역의 영향으로 실직한 노동자들은 직업을 쉽게 바꾸기 어렵고, 자유무역은 일부 노동자들에게는 지속적으로 이익이 되나 다른 일부에게는 지속적인 해악이 될 수도 있는 것이다. 1990년대 이후 중국의 급속한 성장에 따른 충격(차이나 쇼크)은 자유무역에 대한 기존 이론이 사실과 다르다는 것을 실증적으로 보여준다. 1990년부터 2007년 사이 미국에서는 중국으로부터의 수입에 영향을 많이 받은 지역에서 제조업 분야 고용이 상대적으로 많이 감소했다. 노동시장의 유연성에 대한 기존의 인식과 다르게 해당 지역 내 제조업의 쇠퇴는 산업 분야의 조정이나 노동 유연성으로 상쇄되지 않고 해당 지역의 취업률 하락으로 나타났다. 이러한 지역적 효과가 최소 10년간 지속된다는 것은 무역충격이 노동시장에 미치는 영향이 느리고 불완전한 조정에 의해 증폭될 수 있음을 시사한다. 덴마크, 노르웨이, 스페인의 경우도 1990년대 후반부터 2007년까지의 기간을 분석했을 때 미국과 유사한 결과가 나와 이러한 현상이 미국만의 것이 아님을 보여준다. 중국과의 무역에 직간접적으로 노출된 지역산업을 모두 고려하면 1999년에서 2011년 사이 중국으로부터의 수입이 증가함에 따라 240만명의 고용 감소가 발생했고, 무역충격에 노출되지 않은 지역산업에서의 고용 증가가 충격에 노출된 산업의 고용 감소를 상쇄한다는 근거는 없었다.세계화로 인해 손해를 보는 불균형이 존재…시장경제에 대한 불만과 반경쟁적 정서 증가시켜더욱이 무역충격에 대해 임금의 조정도 유연하게 이뤄지지 않았다. 노동자들의 기업, 산업, 지역 간 이동이 유연한 노동시장의 경우 일부 산업이나 지역이 무역충격에 직접 노출되더라도 임금은 동일 직능 안에서 균일하게 조정되고, 노동 유연성이 불완전한 경우 무역충격은 동일 직능의 근로자들 사이에서도 각각 다른 영향을 미칠 수 있다. 무역충격에 노출된 산업에 초기부터 고용된 노동자들은 1992년부터 2007년까지 낮은 수준의 임금이 누적됐는데 노동의 유연성이 불완전해 무역충격에 노출되지 않은 노동자들과의 임금격차를 회복하지 못했다. 무역충격은 고임금 노동자와 저임금 노동자 모두에게 영향을 미치나 그 조정의 양상은 상당한 차이가 있다. 차이나 쇼크 이전에 고임금 노동자는 주로 제조업이 아닌 분야로 이직함으로써 높은 임금 수준을 유지했으나, 저임금 노동자들은 주로 제조업 분야 안에서 재배치됨으로써 이후에도 무역으로 인한 타격을 지속적으로 받고 상당한 임금 손실을 겪게 됐다.국제적 경쟁, 즉 자유무역이 특정 경제집단에 가져온 손해는 시장경제에 대한 불만과 반경쟁적 정서도 증가시켰다. 점점 많은 사람들이 경쟁 기반 시장경제의 약속이 지켜지지 않았다고 믿게 됐다. 실제로 통계에 따르면 이미 부유한 계층에 부가 편중돼 있고 사회의 이동성은 낮으며 불평등은 가중되고 있다. 소수의 대기업이 디지털경제를 지배함으로써 기술 발전이 가져올 것으로 기대됐던 변화를 막고 있고, 로봇기술의 발전은 노동시장에 부정적인 영향을 미치고 있으며 교육과 사회보장제도는 노동자들에게 현실적인 도움을 주지 못하고 있다.결국 세계화에 따라 특정 집단은 상당한 이익을 얻고 일부는 손해를 보는 불균형이 존재하기 때문에 세계화에서 배제되고 있는 많은 집단에 이익을 줄 수 있는 방식으로 전략을 재조정할 필요가 있다. 경제학자들이 길에서 만나는 사람들에게 자신의 견해가 옳다고 설득할 수 없다면 그의 의견이 잘못된 것이거나 소통을 잘하지 못하는 것이라는 얘기가 있다. 현재 시장경제에 대한 대중의 불만이 계속 커지면 문제는 더욱 악화될 것이다. 따라서 경제학자들은 시장경제의 지혜와 경쟁의 긍정적 힘을 효과적으로 전달해야 한다. 경쟁당국, 시장지배력 남용 억제하고 노동 유연화 정책 지지해야물론 경쟁법 집행과 관련해 공정성의 역할은 제한적이라는 의견이 있기도 하다. 경쟁법 집행 시 절차적(procedural) 공정성은 매우 중요한 요소이고 입찰담합 규제, 불공정거래행위 등의 경우에는 실체적인 면에서도 공정성의 개념이 관련되기는 하나, 공정성의 개념에 대해 각기 다른 의견이 있을 수 있고 경제 분석을 기반으로 한 경쟁제한성 평가 등의 경우에는 공정성을 적용함에 있어서 주의를 기울여야 한다는 것이다.그러나 공정성에 대한 고려는 사회적 불평등을 줄이고 기회가 개인 또는 기업 모두에게 주어지도록 하겠다는 희망을 반영한다. 경쟁 부족으로 인한 시장지배력의 증가는 관련 시장에서 부를 이전하고 효율성을 저해하며, 생산성 저하 등을 통해 경제성장률을 낮출 뿐만 아니라 불평등을 증가시킬 수도 있다. 시장지배력으로 인한 생산자 잉여가 주로 최고경영진과 주주에게 돌아가기 때문이다. 미국의 경우 주식 및 뮤추얼펀드 자산의 50%를 상위 1%가 보유하고 있고, 상위 10%가 전체 자산의 91%를 가지고 있다. 또 근로자의 협상력은 노동조합의 쇠퇴로 취약해졌다. OECD 회원국 전체를 놓고 봐도 상위 10% 부자들이 소유한 부 중에서 10~25%는 시장지배력을 통해 획득한 것으로 추정된다고 한다. 불평등이 단순히 시장지배력 때문만은 아니며 다른 많은 요소들에 의해 영향을 받기는 하나 시장지배력은 합법적인지 불법적인지의 여부와 관계없이 불평등에 기여한다는 것이다. 이렇게 증가된 불평등은 경제성장률 감소, 부자들에게 유리한 공공정책의 부양, 사회질서의 적법성 훼손 등을 야기할 뿐만 아니라 윤리적으로 옳지 않기도 하다. 결국 시장지배력 남용을 억제하기 위한 경쟁당국의 노력은 불평등 해소와 공정성 제고에도 도움이 되는 것이다.이 외에도 경쟁당국이 공정성 제고를 위해 추가적으로 고려할 수 있는 부분이 있다.업무의 우선순위를 정함에 있어 취약계층에 혜택이 돌아갈 수 있는 일, 또는 소비자들에게 명백하게 불공정한 반경쟁적인 사건의 처리에 중점을 두는 것이다. 시정조치를 할 때도 이러한 요소를 고려해야 한다. 아울러 경쟁이 노동시장에 미치는 영향을 고려할 필요도 있다. 미국 법무부는 지난해 경쟁관계에 있는 철도회사들이 영역침해 방지협약을 맺은 행위를 적발했다. 이 영역침해 방지협약이 정상적인 노사협상을 방해하고 직원들이 노동시장의 자유로운 가격 메커니즘에 의해 더 나은 급여 및 고용조건을 협상할 수 있는 능력을 박탈했다는 것이다. 노동의 지역, 산업, 기술 분야 간 이동이 유연해지면 국제적 경쟁에 따른 지역적 효과를 완화할 수 있으므로 경쟁당국은 노동시장 유연화를 위한 정책을 지지할 필요도 있다. 또한 논란의 여지가 있을 수는 있으나 경쟁당국이 상당한 실업을 초래할 수 있는 기업합병 등을 승인하는 과정에서 노동자를 보호할 수 있는 방안을 고려할 필요가 있다. 경쟁당국이 노동시장의 상황을 고려하지 않을 경우 경쟁과정의 공정성에 대한 국민들의 신뢰 상실, 정치적 절차를 통한 경쟁법의 약화 등 더 큰 비용을 치를 수 있기 때문이다.

WTO는 지금 제대로 작동하고 있는가? 지난해부터 WTO 상소기구 위원이 임명되지 않아 관심이 고조되고 있다. 상소기구에 대한 우려는 이제 다자무역체제에 대한 회의론으로까지 확대됐다. WTO에 대한 회의론은 사실 갑자기 대두한 것이 아니라 이미 도하개발어젠다(DDA; Doha Development Agenda)의 협상 개시 이후 수차례 제기됐다. WTO 출범 당시 의도했던 규범 창출, 이행 감독, 분쟁 해결이라는 목표가 지나치게 높았다는 냉소적인 이야기도 나오고 있다.WTO 출범 이후 지난 25여년간 WTO는 아무런 발전도 없었는가? 제네바 현지에서는 WTO가 위기에 처해 있다는 인식 아래 각 위원회가 제대로 작동하고 있는지를 점검하는 한편, 기능 강화 방안도 논의 중이다. 각 위원회별로 그 역할이나 운영방식은 상이하다. 현재 모범사례로 가장 주목받는 위원회 중 하나는 무역기술장벽(TBT; Technical Barriers to Trade) 협정을 담당하는 TBT 위원회다. 현지에서는 TBT 위원회의 장점을 여타 상품무역이사회 산하 위원회들이 적극 활용하고, 심지어는 서비스이사회 산하 여타 위원회에서도 이를 참고할 필요가 있다는 주장도 있다. 이 글에서는 그동안 TBT 위원회가 어떻게 다자무역체제의 현실을 개선해 나갔는지를 살펴보고자 한다. 특정무역현안 절차로 법적 분쟁을 사전에 예방TBT 위원회는 ①분쟁예방기능을 강화하기 위해 특정무역현안(STC; Specific Trade Concern) 절차를, ②컨센서스의 어려움을 극복하기 위해 ‘3년 주기 검토보고서(triennial reviews)’를, ③과학기술 발전과 민간의 요구를 반영하기 위해 운영체제 개선 등을 시행해왔다. 이러한 발전들은 TBT 위원회와 회원국들이 계속 변화하는 현실에 능동적이고 적극적으로 대응한 결과라 볼 수 있다. 먼저 TBT 위원회의 가장 큰 장점은 회원국들이 지속적으로 이용하고 있는 STC 절차다. STC 절차란 WTO 회원국이 다른 회원국의 TBT 관련 조치로 인해 발생한 우려사항(concern)을 공식 회의에서 제기하는 것이다. 회원국은 자국의 우려사항을 정례회의 개최 10일 전까지 공식 제출하고, 우려사항을 전달받은 회원국은 실제 정례회의 때 이에 대한 답변을 하게 된다. 한마디로 WTO 회원국은 STC 절차를 통해 법적인 분쟁 전에 저비용으로 신속하게 자국의 우려를 공식적으로 상대 회원국에 제기한다는 것이다. 특히 최근 분쟁해결 절차가 상소기구 위원의 공석으로 사실상 그 미래가 불투명해지고 있는 상황에서 STC 절차는 갈등의 소지를 공식적으로 논의할 계기를 제공한다는 점에서 의미가 있다.더욱이 TBT 위원회와 위생검역협정(SPS; Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures)은 도입 예정인 조치에 대해서도 통보를 규정하고 있어 위원회에서 사전 예방적 논의가 가능해 더욱 의미가 크다(TBT 협정 제2.9.1조). 시장접근위원회, 수입허가절차위원회 등 다른 위원회에도 STC 절차가 있다. 그러나 여타 위원회들은 실제 조치 시행 이후, 즉 피해가 발생한 이후 해당 조치에 대한 논의가 가능한 데 반해 TBT 위원회는 시행 전 조치에 대해서도 공식 회의 시 논의가 가능하다. 다시 말해 TBT 위원회는 실제 시행 전 조치를 다룰 수 있는 규정과 절차가 있어 피해를 사전에 예방할 수 있는 메커니즘을 갖췄다는 장점이 있다. TBT 협정의 경우 1995년 이후 총 3만3천건의 통보가 있었으며, TBT 위원회에서는 STC가 약 570건 논의됐고, 그중 오직 7건만 분쟁화됐다. 이러한 수치가 STC 절차가 관련 문제를 전적으로 해결했다는 의미는 아니나, 이 절차는 우려사항을 공식적으로 제기해 다자체제하의 상대방 회원국에 압박을 주는 역할을 수행하고 있다. 또한 민간기업이 외국의 무역제한적 조치를 자국 정부에 보고해 이를 TBT 위원회에 제기하는 사례도 있다. 이러한 점에서 STC 절차는 민간기업에도 유용한 수단이 되고 있다. 실제 일본 등 다수 국가의 기업들은 제네바에서 개최되는 STC 절차에 관심이 높은 것이 사실이다. 우리 기업들도 TBT 위원회의 STC 논의 결과에 따라 실제 혜택을 누리고 있다.TBT 협정 내용 명확화하고 논의방식 진전 위해 3년마다 관련 검토 진행다음으로 TBT 위원회의 ‘3년 주기 검토보고서’를 또 다른 모범사례로 들 수 있다. TBT 협정은 이행과정을 통해 얻은 경험을 바탕으로 협정의 내용을 보다 명확화하고 논의방식을 진전시키기 위해 3년마다 관련 검토를 진행할 것을 규정하고 있다(TBT 협정 제15.4조). 특히 3년 주기 검토보고서는 협정상 의무 개정이 아니라 보고서에 포함된 결정(decision)과 권고사항(recommendation)을 통해 협정을 보다 효율적이고 효과적으로 이행하는 데 중점을 두고 있다. 이러한 3년 주기 검토보고서의 작성은 컨센서스에 기반해 실제 합의가 이뤄지기까지는 수많은 비공식 논의 등으로 인내가 필요한 절차이나 회원국들에 의한 점진적 개선이라는 점에서 의미가 크다.예를 들면 앞서 언급한 STC 절차도 3년 주기 검토보고서를 통해 진화해왔다. 2009년에 채택된 ‘제5차 3년 주기 검토보고서’에서 STC 절차를 TBT 위원회의 공식 절차로 명확하게 규정했다. 또한 2018년 11월 완료된 ‘제8차 3년 주기 검토보고서’에서는 한 번 더 이 절차의 효율성 제고를 위한 권고사항을 제시했다. STC의 정례회의 전 제출시한을 기존 10일에서 15일 전으로 앞당긴 것이다. 이는 STC를 해당 회원국에 조금 더 일찍 전달해 실질적인 답변이 이뤄질 수 있도록 하기 위해서다.160여개 회원국으로 이뤄진 국제기구에서 회원국 간 컨센서스를 이루기란 쉽지 않다. 그럼에도 문제점을 해결하고 변화된 상황을 반영하기 위해서는 회원국 간 합의를 통해 개선을 추구해야 한다. 3년 주기 검토보고서의 작성과 논의 과정은 다른 논의 과정보다 훨씬 길고 복잡하게 느껴진다. 모든 회원국이 참여하고, 잦은 비공식 회의가 개최된다. 컨센서스가 이뤄지지 않은 사항은 제외되기는 하나, 한번 채택된 내용을 부인할 수는 없다. 회원국들은 너무 많은 절차를 거쳐서 채택된 내용에 대해 참여하지 않았다고 발뺌할 수도 없다. TBT 위원회는 이렇게 어렵지만 긴 과정을 거쳐 점진적으로 위원회 운영을 현실에 맞게 반영해가고 있다.통보제출·정보관리·알림시스템 활용해 효율성과 사용자 편의성 증대TBT 위원회의 세 번째 장점은 기술을 활용한 운영체제 개선이다. TBT 위원회는 WTO의 어떤 위원회보다 적극적으로 최근 기술을 활용하고 있다. 대표적인 사례가 ①TBT 통보제출시스템(NSS; Notification Submission System), ②TBT 정보관리시스템(IMS; Information Management System), ③e-Ping 알림시스템 등이다. 이러한 기술의 활용은 효율성 제고라는 측면에서 더욱 확장돼 민간의 수요를 충족시켜주는 측면도 있다.TBT NSS는 인터넷 기반 사회생활이 자연스러운 국내에서는 당연해 보인다. 하지만 회원국들의 다양한 역량 등으로 인해 WTO 일부 위원회에서는 자료의 전자적 전송 자체에 부정적인 경우도 여전히 존재한다. 제네바 현지에서는 아직도 서한을 통해 주요 입장을 제시하고, 서면으로 된 자료만을 정식 접수하기도 한다. TBT NSS는 사용자가 쉽게 사용할 수 있는 양식(template)도 제공해준다. 회원국 본부에서 직접 관련 정보를 입력할 수 있고, 이를 시스템에서 관리하므로 여러모로 효율성이 증대했다.TBT IMS는 앞서 언급한 TBT의 장점 중 하나인 STC와도 밀접한 관련이 있다. TBT IMS는 TBT 통보와 STC에 대한 포괄적인 자료를 관리하는 데이터베이스로 사용자 편의를 도모하고 있다. 특히 STC는 시스템상 고유한 번호를 통해 관리되고, 그동안의 전체 현황도 제공해주므로 유사한 STC 관련 정보 검색에도 용이하다.e-Ping 알림시스템(www.epingalert.org)은 TBT 및 SPS 통보내용을 해당 시스템 등록자에게 이메일 알림서비스로 제공하는데, 수출입업자 등 민간기업도 시스템에 등록이 가능하다. 이 시스템은 등록자가 지정한 특정 시장과 특정 상품 관련 정보가 있을 경우 이메일을 통해 자동으로 관련 정보를 등록자에게 알려준다. 이는 여타 WTO 위원회와 비교했을 때 회원국 편의뿐 아니라 민간에게 서비스를 직접 제공하는 점에서 매우 발달된 형태로 볼 수 있다.여기까지 TBT 위원회의 주요 모범사례를 살펴봤다. 그간 TBT 위원회는 STC 절차, 3년 주기 검토보고서, 최신 기술을 활용한 운영체제 개선 등을 통해 현안을 시의적절하게 다룸으로써 위원회의 역할과 기능을 강화해왔다. 비록 TBT 위원회가 WTO가 직면한 현실의 구체적인 대안이 될 수 없으나, 이러한 강점들은 WTO의 다양한 위원회들의 기능 강화 방안으로 검토할 가치가 있다. 다자무역체제인 WTO 기능의 개혁 논의도 중요하지만 동시에 기존 기능의 점진적인 강화를 통한 가장 기본적인 개선의 노력도 병행돼야 할 것이다. WTO의 각 위원회마다 고유의 특성과 상황이 있으므로 TBT 위원회의 모범사례를 일률적으로 적용할 수는 없으나, TBT 위원회의 점진적 개선사례는 다자무역체제의 가능성을 여전히 보여주고 있다.