KDI 경제정보센터

인공지능(AI), 빅데이터, 블록체인 등 급격한 기술변화 속에서 공공 부문은 그 어느 때보다도 불확실하고 복잡한 환경에서 운영되고 있으며, 동시에 디지털 전환, 에너지 빈곤, 기후변화, 고령화 및 불평등과 같은 다양한 도전과제에 대처해야만 한다. 이러한 상황에서 정부가 현재와 미래의 다양한 도전에 대응할 수 있도록 역량을 강화하고 지속 가능한 발전을 이루기 위해서는 공공 부문의 지속적인 혁신이 필요하다. OECD는 각국 정부의 혁신을 독려하고 혁신에 관한 일반적인 원칙을 제공하고자 2019년 OECD 각료이사회(Ministerial Council Meeting)에서 공공 부문 혁신 선언문(Declaration on Public Sector Innovation)을 채택했다. 이 글에서는 공공 부문 혁신 선언문의 주요 내용을 소개하고자 한다. 이번에 마련된 혁신 선언문은 먼저 각각 다른 맥락, 경험과 필요를 가진 정부가 서로 공유하고 배울 수 있도록 각국의 경험으로부터 얻은 혁신에 관한 공통의 원칙, 개념 및 언어를 제공하고자 하는 것이다. 또한 모든 공공 부문 조직과 공무원이 업무를 추진하는 데 있어 혁신을 핵심적이고 전략적인 기능과 활동으로 정당화하며 상시적인 소임으로 인식하도록 한다. 아울러 공공 부문이 정형적이거나 복잡한 다양한 종류의 과제를 해결하고, 제공되는 새로운 기회를 활용할 수 있도록 혁신을 향상시켜 확장해나가는 것을 지원하기 위한 것이다. 공공 부문의 혁신 수용강화, 모든 공무원의 혁신 장려준비 등 5대 원칙 담아 OECD는 지난 2014년 공공행정위원회(Public Governance Committee) 안에 공공부문혁신전망대(OPSI; Observatory of Public Sector Innovation)를 설치했다. 이어서 회원국 및 전문가 등과의 토론, 연구, 다양한 국가사례 분석 등을 거쳐 2018년 5월에 증거에 기반한 공공 부문 혁신 선언문 초안을 마련했다. 이렇게 마련된 초안으로 회원국, 비회원국, 이해관계자, 일반대중의 의견을 폭넓게 수렴해 최종안을 마련했으며, 2019년 4월 제59차 공공행정위원회 회의에서 논의승인한 후 5월 OECD 각료이사회에서 선언문을 정식으로 채택했다. 선언문의 주요 내용은 공공 부문의 혁신 수용 및 강화, 모든 공무원의 혁신 장려 및 준비, 새로운 협력관계 구축과 다양한 목소리 반영, 탐구적 혁신 허용 등 5개 분야로 구성돼 있다. 첫째, 공공 부문에서 혁신을 수용하고 강화한다. 급변하는 환경 속에서 정부가 목표를 달성하고 국민을 위해 더 잘 봉사할 수 있는 방법 중 하나로 혁신을 수용해야 하며, 성공적인 혁신을 위해서는 적극적인 관심과 투자, 그리고 지원이 필요하다는 것을 인식해야 한다. 또한 혁신의 다면적인 특성을 인지하고 목표 및 우선순위에 맞는 체계적인 포트폴리오 접근법을 취하며, 중앙 및 지방정부 등 다양한 정부 수준에 적합한 혁신 시스템의 책임의식과 관리기능을 확립할 필요가 있다. 둘째, 모든 공무원에 혁신을 장려하고 준비시킨다. 혁신은 다양한 기술과 역량, 동기부여가 필요하고 포함된다는 점을 인지하고 모든 공무원들이 보다 쉽게 혁신할 수 있도록 체계적인 지원 시스템을 구축해나가는 한편, 혁신을 방해할 수도 있는 기존에 확립된 절차나 관행 등을 지속적으로 재검토할 필요가 있다. 아울러 혁신을 위한 책임성 및 명확성을 제공해 모든 공무원이 참여하거나 기여할 수 있도록 하며, 적절한 위험을 감수하고 새로운 아이디어, 기술, 일하는 방법 등을 탐구할 수 있는 권한을 부여해야 한다. 셋째, 새로운 협력관계 구축과 다양한 목소리 반영을 위해 노력한다. 불확실한 환경과 복잡하고 다양한 과제들은 정책적 대응에서 민간, 비영리조직, 개인 등과의 새로운 협력관계 구축을 통한 정교하고도 결합된 대응을 요구하고 있다. 그러므로 다양한 참여 및 공동창출 관행을 개발하고, 유기적으로 상호 연결된 파트너십을 통해 혁신 역량을 증대할 필요가 있다. 또한 혁신의 필요성 또는 기회를 식별하는 데 도움이 될 수 있는, 비록 약한 신호라 할지라도 변화를 요구하는 신호나 새롭게 발생하는 다양한 목소리를 경청해야 한다. 넷째, 탐구, 반복 및 시범 운영을 권장하고 지원한다. 정부와 공공 부문 조직은 불안정하고 불확실하며 복잡하고 모호한 맥락에서 운영되므로 포트폴리오 전반에 걸쳐 탐구, 반복 및 시범 운영을 공공 부문 전체 단계는 물론이고 개별 부처 및 조직 차원에서도 보장할 필요가 있다. 이를 위해 최종 결과가 어떻게 될지 확실하지 않은 탐구적 혁신을 허용하며, 디지털 기술 활용이나 예산관리, 위험관리 등 핵심 시스템에 대한 실험적 접근방식을 통해 그로 인해 발생하는 편익을 인식하고, 어떻게 보다 효과적으로 달성할 수 있는지를 탐험할 필요가 있다. 다섯째, 교훈을 확산하고 우수사례를 공유한다. 기대한 결과가 나오지 않은 경우에도 혁신 활동으로 배운 교훈을 체계적으로 공유해 시행착오를 줄일 수 있도록 해야 한다. 이를 위해 공무원들이 서로 배울 수 있도록 동료 간 학습과 네트워킹을 조성하고, 조직 내부, 다른 조직, 국내뿐만 아니라 다른 국가들의 교훈 및 우수사례도 공유할 필요가 있다. 또한 지속적인 학습을 지원하기 위해 시민과 현장 직원의 의견을 실질적으로 듣고 반영하는 피드백 체계를 개발하고 유지해야 할 것이다. 혁신을 위한 조직 역량 개발, 협업 및 공유 장려 등에 유용 공공 부문 혁신 선언문은 공공 부문의 리더와 관리자, 그리고 개별 공무원이 유용하게 사용할 수 있다. 공공 부문의 리더는 정치인 또는 공공조직의 리더로서 혁신을 조직의 핵심 전략 기능으로 내재화하고, 조직이 처한 다양한 도전을 해결하고 새로운 기회를 활용하기 위해 필요한 것으로 인식하고 활용할 수 있을 것이다. 또한 혁신의 장애요인을 파악하고 그것을 극복하기 위한 방법을 탐색하며, 혁신을 보다 잘 지원하기 위한 우선순위 및 조치를 정의하는 데 도움을 받을 수 있을 것이다. 공공 부문 관리자는 조직의 정책목표 달성과 서비스 전달의 책임자로서 혁신이 조직의 목표 달성에 어떻게 도움이 될 수 있는지에 대해 논의할 때 활용할 수 있다. 선언문은 혁신을 핵심 비즈니스의 일부로 정당화하고 혁신을 위한 조직 역량을 개발하며 협업 및 공유를 장려하는 데 유용할 것이다. 개별 공무원은 정부조직과 공공기관 근무자로서 혁신을 지원하거나 촉진하기 위해 그들이 할 수 있는 역할에 대해 생각하고, 일하는 방식에 있어 혁신을 위한 새로운 시도와 노력을 하는 데 활용할 수 있을 것이다. 또한 혁신 관행을 배우고 발전시키기 위해 국내외적으로 다른 사람들과 접촉할 때도 도움을 받을 수 있다. 개별 조직 차원이 아닌 정부 및 공공 부문 전체의 혁신으로 지속적으로 이끌기 위해서는 모든 공공조직 및 공무원이 혁신에 대한 명확한 비전, 전략 및 구체적 시행 방안 등에 대해 공유하고, 혁신을 적극적으로 수용하고 증진하려는 노력이 필요하다. 이렇게 일관되고 신뢰성 있는 정부 및 공공 부문의 혁신을 통해 국민의 요구에 효과적으로 대응하고 공익적 가치를 높여 정부기관에 대한 국민 신뢰를 증진시킬 수 있을 것이다.

지난 7월 프랑스 샹티이에서 열린 G7 재무장관회의에서 각국은 FAANG(Facebook, Amazon, Apple, Netflix, Google)으로 대표되는 거대 온라인 플랫폼에 디지털세를 부과한다는 내용의 의장성명에 합의했다. 의장성명이 합의된 만큼 주요국들은 OECD와 함께 디지털세 부과에 대한 세부계획을 검토하게 될 것으로 보인다. 개별 국가 차원에서도 영국, 프랑스, 인도 등에서 디지털세 도입이 확정되거나 추진 중에 있다. 과거 이론적 개념으로 간주되던 디지털세가 현실적 방안으로 부상하는 것은 국제 무역체제의 형태가 상품 무역에서 서비스 무역으로, 물리적 교역에서 디지털 교역으로 급격히 전환되면서 정부의 세수 확보 능력이 크게 약화되고 있는 배경에서 비롯된다. 이러한 분위기는 WTO 내 일부 개도국들 사이에서 다른 형태로 재확산되고 있다. 세수 감소냐 경제적 손실이냐무관세 연장을 둘러싼 논쟁 WTO의 전자적 전송물(electronic transmissions)에 관한 무관세 원칙(모라토리엄)은 1998년 각료결정과 그에 따른 전자상거래에 관한 작업계획이 합의되면서 시작됐고, 이후 매 각료회의(칸쿤 각료회의 합의 불발에 따라 2003~2005년은 제외)마다 이를 연장하면서 지속돼왔다. 모라토리엄은 전자적 전송물에 대한 정확한 법적 개념, 적용대상, 지위(상품 또는 서비스) 등에 관한 기술적 합의가 부재한 상황에서 전자상거래 촉진을 위해 한시적으로 도입한 것이었고, 이러한 상황은 지금도 마찬가지다. 그간 모라토리엄은 2년마다 기계적으로 연장돼왔다. 그러나 디지털 무역이 본격화되면서 이를 둘러싼 논쟁이 격화되고 있다. 2000년대 초까지 이론적 논의에 그쳤으나, 2017년 12월 아르헨티나 부에노스아이레스 각료회의를 앞두고 인도, 남아프리카공화국(이하 남아공) 등의 문제 제기로 표면화됐으며, 이번 모라토리엄의 기한(2019년 12월)을 두 달여 앞둔 현재 대립은 그치지 않고 있다. 이러한 상황에서 최근 들어 상이한 내용의 연구보고서가 잇따라 발표됐다. 우선 개도국 입장을 반영하는 유엔무역개발회의(UNCTAD)에서는 지난 2월 「전자적 전송물의 무역 확대: 개도국에 미치는 함의(Growing Trade in Electronic Transmissions: Implications for the South)」라는 보고서를 발표했다. 보고서는 3D 프린팅, 사물인터넷(IoT), 인공지능(AI) 등의 디지털 기술발전으로 기존에 관세부과 대상이던 물리적 교역 품목이 온라인 교역 품목으로 이전돼 모라토리엄에 따라 무관세 처리되고, 그에 따라 개도국의 세수 규모가 크게 줄어들고 있다고 주장한다. 음반, 영화, 게임 등 디지털화가 가능한 품목(digitizable products)의 수출 대부분을 선진국과 중국이 독점하고 있으며, 95개 개도국 중 86개국은 순수입국으로서 모라토리엄 유지는 개도국들의 관세와 통관수수료 수입을 앗아감은 물론 국내 디지털산업 육성을 위한 정책적 수단도 마비시킨다고 보고서는 설명한다. 특히 잠재적 관세 손실액 또한 비대칭적인데, 2017년 기준 개도국(최빈개도국 포함)들의 잠재 손실액(WTO 양허관세율 기준)은 연간 약 116억달러인 데 비해 고소득 선진국들은 불과 2억8,900만달러에 지나지 않는다고 한다. 이는 양측 간 수입관세율이 현격히 차이 나기 때문이기도 하다. UNCTAD 보고서는 개도국들의 세수 확보, 디지털산업 종속성 탈피, 디지털산업 육성 등을 위해 이제 모라토리엄의 재연장 여부를 신중히 검토해봐야 한다고 주장한다. 지난 4월 개최된 WTO 일반이사회 의장 주재 워크숍에서 UNCTAD 보고서의 이런 내용에 대부분의 국가가 반발했고, 8월에는 유럽국제정치경제센터(European Centre for International Political Economy)가 상이한 결과의 보고서를 발표했다. 「전자적 전송물에 대한 WTO 모라토리엄 중단에 따른 경제적 손실(The Economic Losses from Ending the WTO Moratorium on Electronic Transmissions)」이라는 제목의 이 보고서는 UNCTAD 측이 정부 세수에 미치는 영향만을 단편적으로 분석했음을 비판하면서, 모라토리엄의 불연장으로 인한 부정적인 거시경제 효과가 잠재적 관세수입을 크게 상회한다고 주장한다. 관세 부과는 품목가격 상승, 소비 위축, 경제성장 약화로 이어진다는 점을 지적하고, 모라토리엄 불연장 시 모든 개도국들에 있어 잠재 관세수입은 35억달러가 발생하는 데 비해 경제적 피해는 GDP 손실(106억달러), 투자손실(137억달러), 후생감소(130억달러), 고용축소(322만명) 등 막대한 역효과로 나타날 것이라고 경고한다. 전자적 전송물 범위, 서비스에 관세 부과 가능 여부 등 현실적 문제 존재 이러한 연구결과와 별개로 전자적 전송물에 대한 관세 부과가 기술적으로 가능한지에 대해서도 물음표가 남아 있다. 우선, 그 부과 대상인 전자적 전송물을 어디까지로 봐야 할지, 콘텐츠(content)와 그 운반수단(carrier) 모두에 부과할지, 원산지 증명과 관세평가는 어떻게 해야 하는지 모두 기술적 그리고 법적으로 미합의된 상황이다. 예를 들어 CD에 포함된 음악과 디지털로 전송된 음악은 같은 콘텐츠임에도 전자에 대한 관세 부과로 다른 가격이 매겨진다면 전자상거래의 중요한 원칙인 기술중립성(technological neutrality) 위반은 물론, 국가별 해석에 따라 동종 상품 또는 동종 서비스에 대한 WTO 비차별 원칙 위반이라는 주장도 제기될 수 있다. 관세평가, 원산지, 시장접근, 상품과 서비스 분류 또한 WTO 관련 위원회에서 쉽게 합의되기란 요원하다. 다른 문제들도 있다. 우선 디지털경제가 진일보하면서 기존의 소유기반경제가 공유경제로 대체되고, 기업의 사업운영 방식도 판매(purchase)에서 구독(subscription) 기반의 서비스로 점차 변화하고 있다. 일례로 포토샵 프로그램은 매달 구독료를 소비자가 납부하는 형태로 운영되며, 인터넷에 접속하지 않는 한 사용할 수 없다. 상품이 아닌 서비스, 그것도 한정적 형태의 서비스에 관세를 부과하는 것은 불가능하다. 이와 별개로, WTO 작업계획 내에서 모라토리엄은 무역관련지식재산권(TRIPS; Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights) 비위반 제소에 대한 모라토리엄과 연계돼 있다. 개도국들이 지식재산권 위반 분쟁을 감수할 수 있을지 의문이다. 마지막으로, WTO 내 모라토리엄 중단 요구는 현재까지 남아공, 인도를 포함한 약 6개국에 불과하며 절대 다수의 반대에 직면해 있다. 그럼에도 남아공과 인도 측은 입장을 굽히지 않아 오는 12월까지 합의가 이뤄질지 아직 불투명하다. 이 상황에서 내년 6월까지만 우선 연장하고 각료급 회의에서 정치적 합의를 마련하도록 하는 잠정안도 제시되고 있다. 그간 전자상거래 발전의 원동력은 무관세, 탈규제, 관련 기술표준의 조화를 위한 국제 공조에 있었다고 해도 과언이 아니다. 이 점에서 모라토리엄을 둘러싼 일부 국가들의 주장은 역행적이며 확실히 무리가 있다. 그럼에도 그 배경을 이해하지 못할 것은 아니다. 무역의 디지털화로 정부 세원이 축소되고 시장이 FAANG과 같은 기업들에 의해 독점화되고 있는 상황은 선진국과 개도국 모두가 공감하는 문제인 것 같다. WTO가 발간한 「2018 세계무역보고서」에 따르면 CD, 책, 신문 등과 같이 디지털화가 가능한 품목의 교역은 급감(2000년 전체 무역의 2.7%, 2016년 0.8%)하고 있으며 과세의 기준이 되는 고정사업장 없이 영업 중인 글로벌 온라인 플랫폼은 급증하고 있다. 세원 확보 방안으로 호주, 뉴질랜드, 인도 등에서는 시장과 소비발생지역을 기준으로 한 부가가치세, 또는 상품서비스세(Goods and Services Tax)를 새롭게 도입하고 있다. 다만 이는 소비자에만 조세부담을 전가한다는 비판이 있으며, 법인세 손실분을 만회하기 어렵다는 지적도 있다. 이에 따라 앞서 언급한 글로벌 플랫폼의 디지털세 도입이 추진되고 있는 것이다. 디지털세는 매출이 발생한 지역에서 매출액의 일정비율만큼을 과세하는 형태로, 지난 7월 프랑스는 3% 상당의 디지털세를 도입하기로 결정했다. 앞서 말한 G7 재무장관회의와는 별도로, 6월 G20 정상회의에서도 IT 기업의 과세 규정 마련을 위한 오사카 트랙을 출범시킨 만큼 향후 국제적 합의가 마련될지 귀추가 주목된다. 모라토리엄 불연장, 경제보다는 정치적 여파 클 듯 이러한 대안적 고민과 별개로, WTO 내에서 만약 모라토리엄이 연장되지 않는다면 어떻게 될까? 표면적으로 크게 달라지는 것은 없다. 이미 수십개의 지역무역협정에서 선진국개도국을 막론하고 영구적인 모라토리엄을 기본 원칙으로 도입했고, 반대론을 주도하는 인도조차 싱가포르와의 포괄적 경제협력협정에서 모라토리엄 원칙을 포함했다. 이와 별개로 전 세계 IT 제품 교역량의 90% 이상을 차지하는 국가들 간의 WTO 확대 정보기술협정(ITA; Information Technology Agreement)이 지난 2016년 발효돼 전자적 전송물의 주요 운반수단(영상스크린, 통신 위성, 게임기, 디지털 카메라, 소프트웨어 저장장치 등)에 대해서도 광범위한 무관세가 적용되게 됐다. 그러나 모라토리엄 불연장의 여파는 그 경제적 영향 여부와 관계없이 지대할 것이다. 1998년 처음으로 모라토리엄을 도입했던 본고장 WTO에서 디지털 무역의 흐름에 반해 그 연장에 실패한다면 정치적 파급효과는 예상보다 커질 수 있다. 그렇지 않아도 흔들리는 다자무역기구로서의 국제적 위상 속에서도 각 회원국과 기업들이 갖고 있던 신뢰도에도 상당한 타격을 줄 것이다. 이제 기한까지 두 달여 남았다. 우리 정부는 무관세 원칙을 일관되게 지지해온 만큼 앞으로 보다 생산적이고 미래지향적 합의가 이뤄지도록 적극적인 노력을 다할 예정이다.