KDI 경제정보센터

디지털화는 혁신을 촉진하고 효율성을 제고하는 등 우리 사회에 기회요인을 제공하나, 동시에 조세를 비롯한 많은 정책영역에서 새로운 도전과제를 제기하고 있다. 이에 따라 지난 몇 년간 국제조세 분야에서 디지털화로 인한 조세 문제 해결은 가장 중요한 과제로 논의돼왔다. 조세 분야에 디지털화가 어떤 도전과제를 제기하고 있는지 살펴본 뒤 이를 해결하기 위한 OECD의 논의 동향을 소개한다. 디지털화로 새로운 국제조세 기준 필요성 대두 오랜 기간 안정적으로 운영돼오던 기존 국제조세 시스템이 디지털화로 인해 근본적인 변화를 요구받고 있다. 국제조세 기준의 주요 원칙이 기업의 가치창출에서 노동과 유형자산이 중요했던 과거 경제환경에 기초하고 있어 디지털화된 경제에서의 새로운 사업모델을 반영해 수정돼야 한다는 필요성이 제기된 것이다. 특히 구글, 아마존 등 글로벌 IT 기업에 대해 수익이 실제로 발생한 곳에서 과세가 제대로 되지 않고 있다는 문제의식이 세계 각국에서 높아짐에 따라 이 문제가 국제사회에서 본격적으로 논의되기 시작했다. 기존 국제조세 기준에서는 외국 기업의 사업소득에 대한 과세는 그 국가 내에 고정된 사업장이 있는 경우에만 가능하며, 관계기업 간 이윤 배분 과정에서 기능위험에 따라 유사한 독립기업 간 거래와 비교하는 정상가격 원칙에 기초해 이윤을 배분했다. 그러나 이러한 국제조세 기준은 사업장 없는 수익 실현, 무형자산에 대한 의존성 심화, 데이터 및 사용자 참여 중요성을 주요 특징으로 하는 디지털경제를 반영하지 못하는 한계가 있어 새로운 연계성 기준과 이익배분 기준이 필요하다는 논의가 시작된 것이다. 또한 디지털화 자체가 세원잠식 문제를 야기하는 것은 아니나 디지털화로 인해 다국적 기업의 소득이전을 통한 세원잠식(BEPS; Base Erosion and Profit Shifting) 문제를 더욱 악화시킬 수 있으므로 이에 대한 대책이 필요하다는 의견도 제기됐다. 그 외에도 암호자산 거래규모 증가 및 사용범위 확대, 공유임시 경제 거래를 촉진하는 온라인 플랫폼 성장 등은 과세방법, 과세 관련 정보 확보방안 등 과세당국에 여러 정책과제를 안겨주고 있다. 새로운 과세권 배분 기준,글로벌 세원잠식 방지방안 등이 주요 과제 OECD는 2013년 BEPS 대응 프로젝트를 추진할 때부터 디지털경제에서의 조세 문제 파악과 대응방안 마련을 중요한 의제로 선정하고 분석했다. 2019년 5월 열린 회의에서 합의에 기초한 해결방안을 2020년 말까지 마련하기로 구체적인 작업계획을 마련한 후 137개 국가가 참여하는 BEPS 포괄적 이행체제 및 OECD 재정위원회 산하 작업반 회의를 통해 디지털화에 따른 조세 문제 해결방안을 논의하고 있다. 디지털화로 인한 조세 문제 해결방안은 디지털화가 초래하는 문제를 바라보는 시각과 이에 대한 대응방법에 따라 새로운 과세권 배분 기준을 수립하자는 Pillar 1과 글로벌 세원잠식 방지 규정을 마련하자는 Pillar 2 두 개의 축을 중심으로 논의가 진행되고 있다. Pillar 1 논의는 2019년 10월 OECD 사무국에서 발표한 통합접근법(Unified Approach) 방안을 기초로 제도를 설계해나가고 있으며, Pillar 2는 다국적 기업의 조세회피를 방지하기 위해 국제거래를 통해 발생한 소득이 일정 수준 이상 과세되도록 하는 네 개의 규칙으로 구성돼 있다. 통합접근법은 크게 시장 소재지국에 대한 새로운 과세권(Amount A), 기본 마케팅유통 기능에 대한 고정보상(Amount B), 조세확실성 향상 절차로 구성돼 있다. Amount A는 다국적 기업 잔여 이익의 일부를 시장 소재지국에 배분하는 것으로 기존에 없던 새로운 과세권에 대한 논의다. 이와 달리 Amount B는 새로운 과세권을 창출하는 것이 아니라 기존의 이전가격 세제 적용과 관련된 행정 및 납세협력 부담을 낮추고 관련 분쟁을 감소시키기 위해 단순한 마케팅유통 기능에 대해 표준화된 이익률로 보상하는 것이다. Amount A를 포함해 확실성 제고를 위해 분쟁 방지 및 해결 절차도 같이 논의하고 있다. 새로운 과세권인 Amount A가 적용되는 다국적 기업 범위와 관련해 사업 활동 및 규모 관련 기준이 적용된다. 현재 통합접근법은 자동화된 디지털서비스(Automated Digital Services)와 소비자 대상 사업(Consumer Facing Businesses)을 적용 대상으로 하고 있다. 자동화된 디지털서비스에는 온라인 광고, 검색엔진, 소셜미디어 플랫폼, 온라인 중개 플랫폼, 디지털콘텐츠서비스, 온라인 게임, 클라우드 컴퓨팅, 표준화된 교육서비스, 사용자 데이터 판매 등이 포함된다. 소비자 대상 사업은 일반적으로 개인 소비자에게 판매되는 유형의 상품 또는 서비스 판매를 통해 수익을 창출하는 사업으로 리스, 사용권 허여(license) 등의 거래도 여기에 포함된다. 납세협력 및 조세행정 부담을 고려해 일정 규모 이상의 기업에만 적용되고 해외 사업이 거의 없는 기업은 제외되도록 글로벌매출 기준과 적용대상 사업의 해외매출 기준을 충족한 기업에만 적용될 예정이다. 통합접근법의 Amount A 과세권 배분 기준이 기존 국제조세 기준과 가장 대비되는 점은 물리적 장소에 국한되지 않는 새로운 연계성 기준이 적용되고 이익배분이 독립기업 원칙에 따른 것이 아니라 단순화를 위해 한 국가 내 판매액 등을 고려해 결정된다는 점이다. 자동화된 디지털서비스의 경우 한 시장 소재지국 내 판매액이 일정 금액 이상이면 다국적 기업이 적극적이고 지속적인 연관성을 가진 것으로 보고 해당 국가가 Amount A에 대한 과세권을 가지게 된다. 이익배분은 특정 이익률(profit threshold)을 초과한 다국적 기업의 잔여이익 중 일부를 Amount A로 시장 소재지국에 배분하게 되며 국가 내 판매액 등을 고려해 배분이 이뤄질 예정이다. Amount A에 대해 개별 국가가 세무조사 등을 통해 사후적으로 부과하게 하는 것은 비현실적이므로 패널을 통한 결정 등을 포함한 다자간 분쟁방지 절차를 통해 조세확실성을 조기에 부여하는 방안을 검토 중이다. Amount A 외 다른 분야에서 새로운 구속력 있는 조세분쟁 해결 절차에 대한 논의도 진행 중이나 필요성 여부 및 범위에 대해 국가 간 시각 차이가 존재한다. Pillar 2 논의는 다국적 기업 본사나 운영 실체가 어느 국가에 소재하더라도 최소 일정 수준 이상의 조세를 부담하도록 해 저세율 국가로의 이윤이전을 통한 세원잠식 문제를 방지하는 것을 목적으로 하고 있다. 이를 위해 상대방 국가에서 주된 과세권을 행사하지 않거나 저율과세한 경우 다른 국가에 최저한세율까지 다시 과세할 권한을 부여하는 네 가지 제도를 구성 요소로 한다. 네 가지 제도 중에서 주된 메커니즘은 소득산입규칙(income inclusion rule)과 과소과세된 지급금 공제부인 규칙(undertaxed payments rule)이다. 소득산입규칙은 해외 자회사 또는 지점의 이윤에 대한 실효세율이 향후 합의될 글로벌 최저한세율보다 낮은 경우 모회사 단계에서 최저한세율까지 추가로 과세하게 하는 제도다. 이와 달리 과소과세된 지급금 공제부인 규칙은 해외 관계회사에 지급된 소득이 과세되지 않거나 저율과세된 경우 관계회사에 지급한 법인에서 공제한 비용을 일부 부인해 최저한세까지 과세하는 것으로 소득산입규칙이 적용되지 않는 경우에 안전장치로 기능하게 된다. 이 외에도 소득산입규칙과 관련해 조세조약상 장애를 제거하는 전환권 규칙(switchover rule)과 이자, 사용료 등 일부 지급금이 저율과세된 경우 조세조약상 혜택을 부인하는 조세조약 혜택부인(subject to tax rule) 규칙이 Pillar 2 논의를 구성하고 있다. OECD에서는 과세권 배분 기준 및 글로벌 세원잠식 방지방안 외에도 디지털화로 인한 다른 도전과제들을 해결하기 위한 논의가 활발하게 이뤄지고 있다. 가상화폐에 대한 각국 과세방법 및 향후 과제 등을 담은 보고서를 발간했으며, 암호화폐 거래정보 등에 대해 국가 간 자동 정보교환이 이뤄질 수 있도록 공통보고기준(Common Reporting Standard) 개정을 추진하고 있다. 또한 공유임시 경제 판매자에 대한 플랫폼 모델 보고 규정을 2020년 7월 발표했으며 이를 통해 확보된 정보를 국가 간에 효과적으로 교환하기 위한 방안도 마련할 예정이다.

지난 9월부터 WTO에서 새로운 협상이 시작됐다. 개발을 위한 투자원활화(investment facilitation for development) 협상이 그것이다. 2017년 12월 아르헨티나 부에노스아이레스에서 열린 제11차 각료회의에서 채택된 4개의 공동 이니셔티브(개발을 위한 투자원활화, 전자상거래, 중소기업소상공인, 서비스 국내규제) 중 하나로, 100개 이상의 WTO 회원국이 참가하고 있다. 내년에 열릴 제12차 각료회의에서 구체적 성과를 달성하는 것을 목표로 코로나 시대의 뉴노멀이 된 화상대면 회의 혼합 방식으로 협상이 진행 중이다. 내년 열릴 제12차 각료회의에서 구체적 성과 달성 목표 투자 관련 조치의 투명성, 행정 절차 간소화 등 협상 내용상의 목표는 각국이 실시하는 투자 관련 조치의 투명성과 예측 가능성을 제고하고, 행정적 절차 등을 간소화가속화하는 내용을 담은 합의문을 도출하는 것이다. 나아가 국제협력을 증진시키고 최적 관행을 공유하면서 분쟁을 예방하는 내용도 논의되고 있다. 한마디로 투자와 관련한 불필요한 레드테이프를 최소화해 투자의 흐름을 촉진시키는 것이 투자원활화 협정의 목표다. 투자원활화라는 용어가 우리에게는 다소 생소할 수 있다. 하지만 투자원활화의 핵심인 투자 관련 조치의 투명성, 절차의 간소화 등 투자자 편의를 제고하기 위한 상당수 조치는 우리가 1990년대 후반 외환위기를 겪은 이후부터 시행해온 조치들이다. 코트라의 인베스트코리아(Invest Korea) 또는 옴부즈만 제도 등이 이에 해당된다. 우리가 이미 시행 중인 조치가 많기는 하지만, 그럼에도 협상에 적극 참여해야 하는 이유가 몇 가지 있다. 첫째, 우리나라는 해외투자를 가장 활발히 하는 국가 중 하나로 해외투자 환경 개선의 대표적인 수혜국이 될 수 있기 때문이다. 둘째, 투자원활화 협정이 투자자와 국가 간 분쟁에서 우리 의도와 무관하게 원용될 여지를 차단해야 하기 때문이다. 셋째, 통상강국으로서 국제 통상규범 형성과정에 적극 기여하고 동참해나가야 하기 때문이다. 하나씩 살펴보도록 하겠다. 유엔무역개발협의회(UNCTAD)의 「세계투자보고서 2020」에 따르면 지난해 한국의 해외직접투자 규모는 세계에서 9번째로 많은 35억5천만 달러였다. 그에 비해 국내에 유입된 외국인직접투자액은 10억6천만 달러로 20위권이다. 즉 우리의 해외직접투자 규모는 외국인직접투자를 능가하는데, 이는 최근 들어 매년 이어져온 현상이다. 우리처럼 지난 6년 연속 해외직접투자가 외국인직접투자를 넘어선 나라는 독일, 프랑스, 캐나다, 일본, UAE, 카타르 정도다. 소규모 자원부국이라는 특수성을 갖고 있는 UAE와 카타르를 제외하면, 우리는 독일, 프랑스, 캐나다, 일본과 함께 하나의 소그룹을 형성하고 있는 셈이다. 해외직접투자 규모가 감소하는 미국, 중국 등과는 대비된다. 투자원활화 협정은 우리처럼 해외직접투자를 활발히 하는 나라에는 실질가치가 더욱 크다고 하겠다. 우리 투자자들은 개도국과 저소득국에서 행정체계 미비, 불투명하고 예측 불가능한 절차 등으로 어려움을 겪는 경우가 많다. 산업통상자원부코트라의 「2018년 해외진출기업 실태조사」에 따르면 신흥투자국에 진출한 우리 기업들은 법률조세생산인프라(불명확한 조세기준 포함) 미비로 인한 어려움을 많이 겪었으며, 복잡한 통관절차, 불분명한 관세부과 기준 등 통관과 관련한 애로를 많이 제기했다. 투자원활화 협정의 핵심 내용은 투자 유치국의 제도적 투명성 제고를 위한 각종 조치의 신속한 공표, 서류요건 등 행정절차의 간소화, 투자자들의 궁금증 해소를 위한 포털 구축 등과 관련된다. 전 세계 100여 개 이상 국가가 자국의 투자 여건을 더욱 투명하고 간소하며 예측 가능한 방향으로 개선시킨다면 해외에 진출하는 우리 기업들에 도움이 될 것임은 두말할 나위가 없다. 투자원활화 협정이 투자자-국가 소송에서투자자에 의해 남용되지 않도록 하는 것도 과제 우리나라에 대한 외국인직접투자액은 2010년 이후 꾸준히 증가하는 추세다. 그러나 주요국에 비해 경제규모 대비 외국인직접투자 비중은 상대적으로 낮고 규제 수준도 OECD 평균보다 높은 것으로 나타난다. 우리가 비록 투자원활화 조치들을 상당 부분 이미 시행 중이긴 하나, 다자 차원의 투자원활화 협정이 부족한 부분을 보완하고 국내로의 투자 유입을 촉진하는 효과가 있기를 기대한다. 투자 유치국의 관점에서 볼 때 투자 유입 못지않게 중요한 것이 있다. 그것은 투자원활화 협정이 투자자-국가 분쟁해결제도(ISDS; Investor-State Dispute Settlement)에서 투자자들에 의해 남용되지 못하도록 하는 것이다. 다시 말해 투자 유치도 중요하지만 투자원활화 협정이 의도치 않게 투자자-국가 소송에 원용되는 상황을 예방하는 것이 필수적이다. 앞서 인용한 UNCTAD 보고서에 따르면 ISDS에 제소된 국가 수는 120여 개이며, 지난해 제소된 국가 대부분은 개도국이다. 현재까지 알려진 ISDS 누적 건수만 1천 개가 넘는다. 패소할 경우 부담하게 되는 보상비용과 별개로, 소송비용만 놓고 볼 때 ISDS에 들어가는 비용은 WTO 통상 분쟁에 들어가는 비용의 5~10배에 이른다고 한다. 미국 트럼프 행정부조차도 과거 미국 정부와 달리 ISDS에 대해 부정적인 태도를 취하고 있는데, 이 점이 시사하는 바는 크다고 본다. 그래서인지 우리나라뿐만 아니라 상당수 국가가 투자원활화 협정과 기존 투자협정상의 ISDS 간 연계 소지를 차단해야 한다는 점을 강조하고 있다. 각종 투자원활화 조치를 통해 투자 흐름을 촉진하는 것도 중요하지만, 개도국들에 특히 부담이 큰 ISDS로 연결되는 것을 막아야 한다는 것이다. WTO에서 진행되고 있는 투자원활화 협상이 WTO 밖에서 일어나고 있는 ISDS의 거대한 흐름과 유리돼서는 안 된다는 것이다. 물론 WTO 투자원활화 논의는 시작 단계에서부터 투자 보호, 투자 자유화, ISDS 등 민감 영역은 대상에서 배제한다는 분명한 전제하에서 진행돼왔다. 그럼에도 경계를 늦출 수 없는 것이 사실이다. 잘 알려진 바와 같이 그동안 ISDS에서 투자자들이 가장 많이 해온 주장이 투자자에 대한 공정공평 대우(fair and equitable treatment) 위반인데, 일견 행정적 절차에 불과한 것으로 보이는 투자원활화 관련 내용도 투자자들에 의해 공정공평 대우 위반으로 원용될 소지가 있기 때문이다. 이런 점에서 ISDS를 포함하고 있는 기존 또는 미래 투자협정(FTA 투자챕터 포함)과 WTO에서 협상 중인 투자원활화 협정 간 상호작용이 없도록 할 필요가 있다. 그리고 이를 위해 확실한 방화벽을 세워야 한다. 방화벽을 세우는 데는 몇 가지 방법이 있다. 첫째는 최혜국대우(MFN; Most Favored Nation) 조항을 제한함으로써 상호작용 여지를 최소화하는 것이다. 투자자가 자신에게 유리한 제3의 투자협정을 원용할 수 있게 해주는 매개체가 결국은 MFN 조항이기 때문이다. 극단적으로는 MFN 조항 자체를 없애는 방안이 있는데, MFN 조항이 아예 없는 인도의 양자간투자협정(BIT; Bilateral Investment Treaty) 모델이 이에 해당된다. 다만 WTO에서 협상 중인 투자원활화 협정에서 WTO 체제의 근간인 MFN 조항을 배제한다는 것은 다자주의의 미래를 위해서도 바람직하지 않은 것으로 생각된다. 한편 MFN 조항을 포함시키되 적용 범위를 명확히 제한하는 방법도 있다. EU와 캐나다 간 포괄적경제무역협정(CETA; Comprehensive Investment and Trade Agreement)은 MFN 조항 중 절차적 내용과 실질적 내용을 적용대상에서 배제시킴으로써 투자자들이 제3의 투자협정에 담겨 있는 유리한 조항을 수입해오는 것을 차단코자 한다. 방화벽을 세우는 두 번째 방법은 MFN과 별개로 협정의 적용 범위에 새로운 방화벽 조항을 두는 것이다. 즉 투자협정과 투자원활화 협정 간의 상호작용을 명시적으로 배제하고, 투자자들이 기존 또는 미래의 투자협정을 통해 투자원활화 협정상의 내용을 원용할 수 없도록 하는 명문 규정을 두는 방안이다. 이러한 새로운 방화벽 조항이 투자원활화 합의문에 성공적으로 도입된다면 의미가 매우 클 것으로 보인다. 방화벽에 과도한 초점을 둘 필요가 없다는 시각도 있긴 하다. 지금까지의 ISDS에서 투자자가 GATT 협정을 직접 원용한 사례는 실제로 매우 드물다는 것이 주장의 근거다. 이런 주장에 따르면 투자원활화 협정의 MFN 조항을 매개로 투자자가 자신에게 유리한 제3의 투자협정을 원용하는 상황은 우려하는 것보다 적을 수 있다는 것이다. 그러나 이러한 시각은 안이한 측면이 있다고 본다. 1969년 이탈리아-차드 BIT를 필두로 ISDS 조항이 BIT에 포함되기 시작했고, 1980~1990년대를 거치면서 ISDS 조항이 포함된 투자협정이 많아졌다. 하지만 실제로 ISDS 소송이 급증하기 시작한 것은 상당 기간이 경과한 후인 21세기 들어서였다는 점을 상기할 필요가 있다. 또한 공정공평 대우와 연관성이 있는 투자원활화 조치를 포괄적으로 다루는 투자 분야 협정이 새로이 생기게 되는 것인 만큼, 투자자들이 이를 어떻게 해서든지 자신에게 유리하게 활용하려고 할 가능성을 배제할 수 없다. 규범에 기초한 국제경제질서 강화에 기여할 것 투자원활화 협정은 규범에 기초한 국제경제질서를 강화한다는 측면에서 그 자체로 환영할 일이라고 생각한다. 기존 WTO 규범에도 투자와 관련된 내용이 서비스무역에 관한 일반협정(GATS; General Agreement on Trade in Services) 및 무역 관련 투자조치(TRIMs; Trade Related Investment Measures)에 있기는 하나, GATS의 경우 서비스 분야 투자만 규율하고 있고 TRIMs는 무역 관련 투자조치라는 협소한 부분을 대상으로 하고 있다. 이런 점에서 투자를 원활화하기 위한 포괄적 협정 체결이 WTO 규범 발전에 중요한 이정표가 될 것임은 분명하다고 본다.