사회복지지출, 선택과 집중을 통해 효율성 높여야 | 나라경제

특집

사회복지지출, 선택과 집중을 통해 효율성 높여야

오종현 한국조세재정연구원 재정지출분석센터장 2022년 11월호

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코로나19 대응 등을 위한 확장적 재정정책으로 2019년 37.6%였던 우리나라의 GDP 대비 국가채무 비율이 올해는 50%에 근접할 것으로 예상된다. 급격한 고령화로 미래는 더 걱정스럽다. 현재 제도가 변하지 않는다면 향후 사회복지지출이 빠르게 증가해 재정은 더욱 어려워질 것이다. 지난 8월 국회예산정책처는 2070년 우리나라의 GDP 대비 국가채무 비율이 192.6%에 이를 것으로 전망했다. 그뿐만 아니라 2050년 탄소중립 등 기후변화에 대응하기 위한 추가적인 지출수요도 예상돼 미래의 재정여건은 더욱 어둡다. 재정여력을 확보하고 재정을 지속 가능하도록 유지하기 위해서는 무엇보다 지출 구조조정이 필수적이다.

지출 구조조정에 대해 논의하기 전에 우리나라의 재정지출 구조를 간략하게 살펴보면 다음과 같다. 중앙정부의 지출은 성격에 따라 의무지출과 재량지출로 구분할 수 있다. 지난 9월 정부가 발표한 2023년 예산안에 따르면 중앙정부의 총지출 639조 원 중 의무지출이 341조8천억 원으로 약 53.5%를 차지하고, 나머지 46.5%인 297조3천억 원은 재량지출이다. 의무지출 중에는 복지 분야 법정지출이 45.2%, 지방이전 재원이 45.9%로 두 유형이 의무지출의 90% 이상을 차지한다.

재량지출 총량 관리 외에 의무지출 구조조정도 병행해야

지출 구조조정은 재량지출을 중심으로 논의되는 경향이 있다. 의무지출은 법정지출로 구조조정을 위해서는 법률을 개정해야 하는 반면, 재량지출은 그렇지 않아 구조조정이 상대적으로 용이하기 때문이다. 재량지출의 경우 집행실적이 지속적으로 부진하거나 성과평가 결과가 미미한 사업들을 정리할 필요가 있다. 하지만 기존 사업을 정리하더라도 정리된 예산보다 더 많은 예산이 새로운 사업에 배분된다면 재량지출의 총량을 통제하기 어렵다. 따라서 재량지출 증가율을 경상성장률 이내 또는 재량지출 규모를 명목 GDP의 일정 비율 이내로 제한하는 등 재량지출의 총량을 관리해야 한다. 다만 재량지출 목표를 매년 경직적으로 적용하기보다 5년 평균과 같이 중기 시계에서 관리해 경기 대응 등 유연성을 확보할 필요도 있다.

재량지출을 관리하더라도 의무지출에 대한 구조조정 없이는 재정의 지속가능성을 담보할 수 없다. 재량지출에는 기본경비, 인건비 등 줄이기 힘든 지출도 들어 있고, 국방·치안 유지와 같은 국가의 기본 기능뿐만 아니라 성장동력 확보 등 미래먹거리를 위한 지출까지 다양한 목적의 지출이 포함돼 있다. 즉 재량지출의 구조조정에는 한계가 있고 무작정 재량지출을 줄이는 것이 바람직하지도 않다. 따라서 지속 가능한 재정을 위해서는 의무지출의 구조조정 또한 필수적이다.

의무지출 중 가장 시급히 개선돼야 할 부분은 지방교부세와 지방교육재정교부금 산정방식이다. 우리나라는 내국세의 19.24%는 지방교부세로, 20.79%는 지방교육재정교부금으로 편성하도록 법률로 정하고 있다. 이에 따라 향후 국가채무를 줄이기 위한 재원을 소득세, 법인세, 부가가치세 등 내국세의 증세를 통해 조달하더라도 증세분의 40%는 본래 목적에 사용하지 못하고 지방(교육)재정으로 활용해야 하는 구조다. 즉, 국가의 빚 6조 원을 갚기 위해서는 국민으로부터 세금을 6조 원이 아니라 10조 원 걷고 4조 원은 지방(교육)재정으로 활용해야 한다. 이러한 구조는 개선돼야 한다.

진정한 지방자치를 위해서는 지자체 스스로 사업에 필요한 재원을 마련해야 한다. 하지만 이는 현실적으로 어렵기 때문에 지방교부세를 통한 지방이전 재원 확보가 필요한 것도 사실이다. 다만 향후 재정건전성 악화로 국가채무를 상환해야 하는 경우 지방교부세 산정 시 내국세에서 채무상환분을 제외한 나머지 부분에 지방교부세율을 적용하거나 지방교부세율을 채무상환 규모에 따라 탄력적으로 조정하는 방안을 검토할 필요가 있다.

지방교육재정교부금은 내국세 연동방식이 아닌 교육재정 수요에 따라 편성할 필요가 있다. 학령인구가 감소하고 있는 상황에서 교육재정을 내국세에 연동시키는 것은 비효율적일 뿐만 아니라 변동성이 큰 내국세 수입으로 인해 교육재정의 불확실성도 커지는 문제가 있다. 단기적으로 교육재정 수요를 반영하기 어렵다면 과도기적으로는 경상성장률과 학령인구 변화율 등을 반영해 지방교육재정교부금을 산정하는 방식도 고려할 수 있다. 이때 경상성장률을 단기 성장률이 아닌 5년 평균 성장률 등 중기 성장률을 기준으로 한다면 교육재정의 안정성을 더욱 높일 수 있을 것으로 판단된다.

지방이전 재원의 무조건적 내국세 연동방식은 조정

의무지출 중 복지지출의 비중은 현재 지방이전 재원 못지않게 크며, 향후 가파르게 증가할 것으로 예상된다. 하지만 지속가능한 재정을 위해서는 복지지출의 증가속도 또한 조절이 필요하다. 이를 위해 예산지출에 해당하는 복지지출 규모를 내국세의 일정 비율 이내로 제한해 총량을 관리하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 새로운 복지제도가 도입되거나 기존 제도가 확대될 경우 이에 대한 재원 마련으로 내국세 증세가 같이 이뤄진다면 그만큼 한도를 조정할 수도 있다.

복지지출의 증가속도를 늦추는 다른 방법은 선택과 집중을 통해 한정된 재원을 효율적으로 활용하는 것이다. 국민부담률이 OECD 평균에도 미치지 못하는 우리나라의 여건상 보편적 복지는 효율성이 낮다. 따라서 기초연금, 아동수당과 같은 현금성 지원은 지원대상을 좁히는 대신 지원폭을 두텁게 하는 방안을 모색해야만 한다.

특히 노인의 70%를 지원하는 기초연금은 그동안 빠르게 확대됐고, 고령화로 인해 향후 재정에 상당한 부담이 될 것으로 예상된다. 그간 국민연금이 성숙하지 못해 기초연금으로 이를 보완하는 측면이 있었지만, 향후 국민연금이 성숙하면서 기초연금 대상자를 축소해 가는 방향으로 정비해야 한다.

공적연금, 특히 국민연금 개혁도 필수적이다. 제4차 국민연금 재정계산에 따르면 2042년부터 국민연금기금 재정수지 적자가 발생하고, 2057년에는 적립금이 고갈될 것으로 전망된다. 생산가능인구가 감소하고 노년부양비가 급격히 증가하는 상황에서 적게 납입하고 많이 돌려받는 현재의 제도가 지속 불가능하다는 것은 너무나 당연하다. 물론 국민연금기금 적립금이 고갈되기 전에 보험료율 인상, 소득대체율 인하 또는 수급개시연령 연장 등의 제도 변화가 있을 것으로 생각된다. 문제는 시점이다. 제도 개혁은 늦춰질수록 미래세대가 짊어질 부담이 커지고 세대 간 형평성이 악화되기 때문에 빠를수록 좋다.
건강보험과 노인장기요양보험 또한 재정의 지속가능성을 위협하는 요소다. 나이가 들면 의료와 요양 관련 지출이 증가하기 때문에 고령화는 의료재정의 지출을 증가시킨다. 여기에 건강보험의 보장성 강화는 의료재정의 지속가능성을 더욱 악화시킬 수 있다. 재원을 확보하기 위해 보험료율을 인상할 수 있지만 이것만으로는 한계가 있다. 건강보험의 보장성 강화는 국민의 건강한 삶을 위해 필요하다. 하지만 보장성 확대는 정치적 구호가 아닌 과학적 근거에 기반해야 하며, 의사결정 과정의 투명성과 책무성을 강화해 꼭 필요한 부분에 재원이 지원될 수 있도록 해야 한다. 또한 의료이용 실태분석 및 사후검증 등을 강화해 과다 의료이용으로 의료재정이 낭비되는 것을 최소화할 수 있도록 노력해야 한다.

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