지방정부가 앞장서 주도하는 생태계 조성이 우선 | 나라경제

특집

지방정부가 앞장서 주도하는 생태계 조성이 우선

전광섭 한국지방자치학회장 2023년 11월호

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저출산 고령화 추세에 코로나19 팬데믹 상황까지 겹치며 우리나라의 총인구는 정점을 기록했고 이제는 인구감소 시대로 진입했다. 여기에 총인구의 절반 이상이 수도권에 살고 있어 인구집중도는 50%를 넘어섰다. 1960년대 이래 수도권의 과밀·집중 해소와 지역 간 격차 해소를 목표로 추진해 왔던 국가균형발전정책의 성과를 언급하기가 무색해졌을 뿐 아니라 지방소멸에 대한 위기감마저 높아지고 있다.

지난해 기준으로 전국 228개 시군구 중 113곳이 소멸위험지역으로 분류되고 있고, 소멸고위험지역도 45곳으로 크게 증가했다. 특히 전국 89개 인구감소지역 가운데 부산과 대구 5개 지역을 제외한 84개 지역이 일반농산어촌 지역으로, 지역의 활력이 저하되고 있다. 그동안 정부에서는 「인구감소지역 지원 특별법」 제정을 통한 지방소멸대응기금 조성과 범정부 협업 국고사업 우대지원 사업 등 주로 정책 실행력 강화를 위한 재정지원 노력을 강구해 왔으나 그 효과는 미지수다.

그동안의 지역균형발전, 중앙정부가 주도하고
지방은 수동적인 역할에 머물러

이에 따라 윤석열 정부에서는 정부의 철학을 구현하기 위한 구체적인 정책으로 6대 국정과제를 선정했는데, 그중 지방과 관련된 주요 정책과제가 바로 어디서나 살기 좋은 지방시대를 실현한다는 것이다. 지방시대란 지난 6월에 제정된 「지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법」에 반영돼 있다. 법의 취지는 지역이 주도하는 지역균형발전을 추진함으로써 국민 모두가 어디에 살든 균등한 기회를 누리는 지방시대를 구현한다는 것이다. 그동안 지역균형발전은 중앙정부가 주도하고 지방은 수동적인 역할에 머물렀다. 그런데 현 정부가 들어서면서부터 지역이 주도하는 지역균형발전이 새롭게 정의되고 있다.

진정한 지방시대를 열기 위해서는 지방이 앞장서고 중앙이 지원하는 방식으로 패러다임의 대전환이 필요하다. 현 정부 출범 이후에 많은 지방정부가 지역의 발전을 위한 모색으로 기회발전특구에 많은 관심을 갖고 있다. 기회발전특구가 성공하려면 지방정부가 자율성과 책임성을 갖고 주도적으로 행사할 수 있는 생태계 조성이 우선돼야 한다. 민간 부문과 공공 부문에서의 생태계 조성도 마찬가지다. 중앙에서 행해지고 있는 지원업무가 마치 주도권을 갖고 있는 것처럼 행사된다면 국정과제의 핵심인 기회발전특구도 소기의 성과를 달성하기는 어려울 것이다.

현 정부가 추진하는 국정과제의 성공을 위해서는 지방정부의 자치권 강화가 매우 중요해 보인다. 하지만 역대 정부에서부터 줄곧 중앙정부와 지방정부가 자치입법권의 확대를 위해 다각도로 노력해 왔음에도 현재와 같은 헌법 및 법률 규정에 따른 자치입법권의 한계 때문에 지방정부가 자율성과 책임성을 주도하기는 어려웠다. 또한 기존의 분권정책에서도 그 한계가 엿보인다. 공공서비스 개선을 위한 중앙과 지방의 기능 및 재원 분담에 대한 기준이 명확하지 않았다. 재난발생 시 자기 지역의 소방청에 투자할 유인책을 확대하지 못한 근본적인 문제를 소방청 업무의 국가사무 전환을 통해 해결한 경우와 기초생활보장 등과 같은 전국적인 소득재분배 기능은 납세자 이동성으로 인해 중앙정부가 전담하는 것이 타당함에도 지방이 재정을 분담하는 경우가 그러한 사례다.

지방의 책임성 강화를 위한 노력도 상대적으로 미흡했다. 분권은 책임성 강화와 동시에 추진돼야 재원 낭비를 막고 진정한 지방민주주의를 실현할 수 있으나 그동안 지방의 책임성 강화를 위한 역량 강화 노력은 이뤄지지 않았다. 따라서 근본적인 지방분권 패러다임의 변화가 중요하다. 그런 의미에서 지방분권형 국가경영시스템으로의 변화가 필요한 시점이다.

지방분권형 국가경영시스템이란 국민과 정부 간의 계약 관계를 다층적으로 구조화하는 것을 말한다. 국민은 민주적 절차를 통해 정치인을 공직에 선출해 세금을 납부하고 공익을 위해 개인의 자유를 제한하는 대신, 공직자들은 국민을 위한 최상의 공공서비스를 제공하는 계약관계를 갖는 한편 정부를 중앙정부-지방정부로 구분해 기능을 분산하고 각각 최상의 공공서비스를 제공하는 구조를 의미하는 것이다. 이러한 분권은 정치·행정·사법의 영역을 포괄하는 개념이다.

우리나라의 경우 지식서비스산업의 발달 등에 따른 경제구조의 변화로 수도권으로의 집중이 지속되며 지역의 인구가 감소해 많은 지방의 기초자치단체가 소멸위기에 직면하고 있다. 기존의 중앙정부가 주도하는 나눠먹기식의 분산투자형 균형발전정책으로는 이 문제를 개선하는 데 한계를 보이고 있으며 지역 주도의 실현성 있는 지역발전 정책을 추진하는 방식의, 연방제에 준하는 과감한 지방분권이 필요하다.

시도별 지방시대위원회 설치해 인재양성, 산업 유치, R&D 등
정교한 지역개발 계획 수립해야

「지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법」 제정으로 지방이 중심이 돼 먼저 현장에서 성장동력을 발굴하고 지방시대위원회와 중앙정부가 계획 실현을 지원하는 체제로 개편됐다. 이에 따라 계획 수립 단계부터 지역 주도로 정책방향을 전환해 획일적인 정책에서 벗어나 보다 다양하고 효과적으로 지역소멸 등에 대응하도록 해야 한다. 우선 시도별 지방시대위원회를 설치해 지방의 인재양성, 생활 SOC, 산업 유치, 일자리 창출, R&D, 인프라 개선 등을 위한 매우 정교한 지역개발 계획을 수립해야 한다. 이러한 시도 종합계획을 기초로 정부 부처별·부문별 계획을 반영한 5년 단위의 지방시대 종합계획이 국무회의 심의와 대통령 승인을 거쳐 수립되기 때문이다.

특별지방자치단체의 경우도 예외는 아니다. 충청권, 지리산권, 광주·전남, 새만금, 접경지역, DMZ 등과 같은 5개 권역의 경우와 같이 2개 이상의 지방정부가 특정 사업, 특정 목적을 위해 공동으로 광역적 사무를 처리하기 위해 설치하는 특별지방자치단체도 구성되는 지방정부 간의 자율적이고 주체적인 협의에 따라 특별지방자치단체의 목적, 명칭, 사무, 기관구성 등의 내용을 담은 규약을 제정하고 필요시에는 국가사무의 위임도 요청해야 한다.

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