“새로운 지방자치 토대 만들 것…‘지방일괄이양법’은 그 첫 노력” | 나라경제

특별인터뷰

“새로운 지방자치 토대 만들 것…‘지방일괄이양법’은 그 첫 노력”

심대평 지방자치발전위원회 위원장 2014년 07월호

인터뷰-심대평.pdf

때_2014년 6월 18일 오후 2:30
장소_위원장 집무실(서울 종로구 세종로)
대담_이재열 나라경제 편집장

1941 충남 공주
서울대 경제학, 공주대ㆍ충남대 명예박사
1966 제4회 행정고시
1981 대전광역시장
1986 대통령비서실 사정비서관
1988 충청남도 도지사
1990 국무총리실 행정조정실장
1992 대통령비서실 행정수석비서관
1995 ~ 2006 충청남도 도지사
2006 국민중심당 대표
2007 ~ 2012 제17, 18대 국회의원
2011 자유선진당 대표
2013. 9.~ 현재 지방자치발전위원회 위원장

국민들에게 지방자치발전위원회(이하 ‘위원회’)는 다소 생소한 감이 있는데요.

지방자치가 1991년에 재출범했지만 흔히들 ‘무늬만 자치’라고 그럽니다. 그런데 그렇진 않아요. 그동안 많이 발전돼 왔고 상당한 내실도 다져 왔습니다. 다만 토대를 확실히 다지지 못해 공중에 떠 있는 부분들이 많습니다. 이 부분들을 이번에 확실히 정리하고 가자는 취지에서 우리 위원회가 만들어졌습니다. 지난해 5월 시행된 「지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법」에 따라 대통령소속 자문위원회로 출발했습니다. 기존에 있던 지방분권촉진위원회와 지방행정체제 개편추진위원회가 합쳐져 만들어진 겁니다.

구체적으로 어떤 역할을 맡고 있습니까?
위원회의 주요 기능은, 중앙권한의 지방이양 등 분권 확대와 효율적인 행정체제 개편방안 마련, 주민행복을 위한 지방자치역량 강화, 지방자치발전 토대 구축 등입니다. 그간 전국 17개 시·도를 순회하며 자치현장 토크를 개최해 지역의 생생하고 다양한 의견을 들었습니다. 또 20개 자치발전과제에 대한 추진방안을 마련하기 위해 분과위원회, 소위원회 등 각종 회의에서 심도 있게 논의·검토하고 있는 중입니다. 국회 에 설치된 지방자치발전 특별위원회에 업무계획과 추진상황을 보고하고 국회 차원에서 위원회 추진과제에 대해 충분한 논의를 해 줄 것을 요청했습니다. 이에 따라 당초 6월 말까지 시한이던 지방자치발전 특별위원회의 활동기간도 연말까지 연장됐습니다. 이와 같이 위원회는 그동안 적극적인 소통을 통해 지방자치발전 과제에 대한 국민적 공감대 형성에 주력했습니다. 현재로선 상반기 목표로 추진된 ‘지방자치발전 종합계획’ 마련에 최선을 다하고 있습니다.

출범 10개월가량 되는 거죠? 지방을 많이 다니셨다고 하던데.
그렇죠. 원래 법상으로는 지난해 5월 특별법이 시행되면서 시작됐지만 위원 임기 시작 등 정부 관보상으로는 9월 13일 출범했습니다. 그리고 대외적으로 공식활동을 시작한 것은 지난해 10월 23일입니다. 그날 대통령께서 위촉장을 주시고 1차 전체회의도 주재했습니다. 그 회의에서 특별법에서 위임된 위원회의 20개 과제에 대해 종합보고를 드렸어요. 그동안 현장은 많이 다닌 셈입니다. 17개 시·도를 전부 방문했으니까요. 지역주민들은 물론이거니와 전문가·언론·학계·관계공무원 등과 함께 자치현장 토크를 했는데, 우리 위원회가 무슨 일을 하는지 알린 것과 20개 과제에 대한 주민의 공감대를 얻어낸 것이 성과였다고 봅니다. 특히 언론과 전문가들의 호응이 컸습니다.

지역주민들은 주로 무슨 얘기들을 하던가요?
대부분 주민자치위원회 관련 기구에 종사하는 분들이었습니다. 이 분들은 현재 주민자치위가 큰 역할을 하지 못한다며 지역주민의 직접 참여를 통해 지역 문제를 스스로 해결하고 정책을 추진해 나가는 데 대해 확신이 없었습니다. 위원회에서는 이런 의견을 반영해 주민자치위가 실질적인 기구가 될 수 있도록 방안을 강구해 나가려 합니다.

‘지방자치발전 종합계획’에는 어떤 내용이 담기게 되는지요.
특별법에 따라 수립되는 ‘지방자치발전 종합계획’은 지방분권과 행정체제 개편에 관한 박근혜정부 5년간의 마스터플랜입니다. 연도별 추진계획을 로드맵에 따라 일정계획까지 다 포함해 추진하고, 특히 8개 핵심과제는 5년 내 성과를 거둘 뿐 아니라 박근혜정부가 목표로 하는 지방분권과 지방자치의 효율화를 이룰 수 있게 과감하게 조치를 취하려 합니다. 주요 내용은 지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 비전, 정책목표, 추진전략, 주요 과제 및 추진방법, 재원조달방안 등을 반영하고 있어요. 지방자치발전 20개 과제에 대한 전반적인 추진방안을 반영하고, 특히 위원회 활동기간 동안 파급효과가 큰 8대 핵심추진과제, 즉 자치사무와 국가사무의 구분체계 정비, 중앙권한 및 사무의 지방이양, 지방재정 확충 및 건전성 강화, 교육자치와 지방자치 통합, 자치경찰제도 도입, 대도시 특례제도 개선, 특별·광역시 자치구·군의 지위 및 기능 개편, 읍·면·동 주민자치회 도입 과제는 구체적인 추진방안을 마련해 성과를 높여가려 합니다. 그리고 차질 없는 추진을 위해 중앙부처와 지자체의 실천계획 수립·이행상황을 점검·평가해 실행력을 담보할 계획입니다.

위원장께서는 우리 지방자치제가 직면하고 있는 주요 문제점이 무엇이라고 분석하십니까?

우리 지방자치제도는 ‘준비되지 않은 부활’이었다고 말씀드릴 수 있습니다. 1991년 지방의회는 부활했지만 지자체장 선거가 실시되지 못했고 자치입법권, 자주재정권, 자주조직권도 제대로 확보되지 못했습니다. 주민을 위한 지방자치의 토대 마련에도 어려움이 많았죠. 현재 우리나라 지방자치에서 나타나고 있는 문제점으로는, 우선 중앙과 지방 간 사무구분체계가 모호하고 중앙 중심으로 사무가 배분된 것을 들 수 있습니다. 자치사무가 20% 수준에 불과하고 재정수입 구조도 20% 정도여서 이른바 ‘2할 자치’라는 한계를 갖고 있는 것이죠. 중앙 의존형 지방재정 구조도 문제입니다. 여기에 복지비용 부담이 지속적으로 늘어나면서 지자체의 재정자립도는 계속 하락해 올해 45%에 이르고 있습니다. 사무와 권한의 중앙 집중으로 자치단체의 역량이 미흡하고, 행정권과 생활권의 불일치로 고비용·저효율의 지방행정체제가 유지되고 있는 것도 과제입니다. 무엇보다 지자체 스스로의 주도적이고 자주적인 노력이 부족한 것이 문제입니다. 많은 분들이 지적하시듯 선심성 행정, 방만한 재정운영, 견제·감시기능 미흡도 시급히 해결해야 할 과제입니다. 이런 측면에서 자치사무 수준을 OECD 선진국 수준인 40%까지 높이고, 중앙 의존형 재정구조에서 벗어나도록 지방재정을 확충하며, 자율과 창의에 기반을 둔 특색 있는 지방발전이 가능하도록 지방자치제도를 정비하는 것이 중요합니다. 고비용·저효율의 지방행정체제를 지속적으로 개편하는 것도 필요하고요.

중앙권한(사무)의 지방이양에서 중점을 두시는 부분은 무엇입니까? 올 연말까지 해결하고자 하는 부분이 있다면?
국가사무와 지방사무의 구분체계를 정비하고자 합니다. 현행 「지방자치법」상 자치사무와 국가사무 배분기준이 다소 포괄적이고 추상적이어서 국가와 지방 간 합리적 사무 배분이나 사무 처리의 효율성을 저해하고 있습니다. 권한과 책임 소재도 불명확하고요. 이에 위원회에선 사무 처리의 편의성, 효율성 및 국민편익 증진 관점에서 새로운 사무판별 기준을 마련했고, 이 기준에 따라 지난해 기준 4만6천여건의 국가 총사무를 원점에서 점수화해 국가사무와 자치사무로 재배분했습니다. 현행의 기관위임 사무와 공동사무는 폐지하고, 외교나 국방 같은 국가존립을 위해 꼭 필요한 사무를 제외하고는 지방으로 적극 이양해 나갈 계획입니다. 구체적으로 말씀드리자면, 국가사무의 지방이양 시 그동안 인력과 돈이 함께 내려가지 않았습니다만, 앞으로는 그에 따른 행정적, 재정적 지원을 병행하는 것을 원칙으로 하고 있습니다. 이를 위해 지금 역점을 두고 있는 것이 (가칭)‘지방일괄이양법’ 제정입니다. 현재 1차적으로 추진하는 국가사무의 지방이양 대상은 20개 부처, 124개 법률, 728개 사무인데, 이를 개별적으로 추진하면 국회 16개 상임위원회의 입법 심의를 각각 거쳐야 합니다. 너무 시간이 많이 걸립니다. 매 건마다 소요 인력 및 재정을 파악해 지원하는 것도 쉽지 않은 일이고요. 이에 개별부처를 통한 법률 개정이 아니라 하나의 법률로 일괄이양토록 ‘지방일괄이양법’을 추진하고 있습니다. 이걸 하면 위원회가 그래도 발족하길 잘했다는 평가를 받으리라 생각합니다. 연말까지는 법률안을 제출하고 심의를 거쳐 상당한 공감대를 만드는 데 최선을 다할 생각입니다.

일이 가면 사람도 가고 권한도 같이 따라가는 것인데, 이를 위해서는 권한을 내놓는 중앙정부와의 협의가 매우 중요할 것으로 보입니다.

중요한 말씀을 하셨는데, 우리가 일괄이양해야 한다고 주장하는 이유가 바로 그겁니다. 한 건씩 추진해서는 규모가 작을 뿐 아니라 잘 되지도 않습니다. 한꺼번에 가야 됩니다. 국회에서 한꺼번에 검토해 처리해 주셔야 하고, 중앙정부도 이젠 권한은 그대로 가지고 있으면서 책임은 떠넘기는 형태의 사무배분은 안 된다는 거죠. 이 부분이 지방의 자율과 창의를 보장해줄 수 있는 가장 핵심적인 분권 과제라고 봅니다.

지방재정 건전성 강화를 위해 시급한 과제는 무엇일까요?
우리 지방재정 현주소는 한마디로 열악합니다. 재정자립도는 갈수록 악화돼 2010년 52.2%였던 것이 올해는 45%를 기록하고 있습니다. 지방채무도 늘어나 2008년엔 19조2천억원 수준에서 2012년엔 27조1천억원에 이릅니다. 여기에 지방공기업의 빚까지 포함하면 100조원 규모에 이른다는 분석입니다. 물론 여기엔 지자체장의 선심성 사업, 방만한 재정운영도 한몫하고 있고요. 이런 상황에서 지방재정 확충을 위해서는 지방소비세율을 올해 11%에서 향후 20%까지 확대할 필요가 있습니다. 세목 신설이나 새로운 세원 발굴 등 세원 다양화도 중요합니다. 지방교부세 법정교부율을 현재 내국세의 19.24%에서 20% 이상으로 올리고, 늘어난 국고보조사업의 국고지원 비중을 확대하며, 국고사업 환원 등 재정비 및 포괄보조금제도도 확대 실시해야 한다고 봅니다. 여기에다 지자체의 자구노력은 필수입니다. 이를 촉진하기 위해 재정위기 단체에 대한 국가개입단계를 신설하는 등 지방재정위기관리제도를 강화하고, 지방공기업의 재무 건전성 관리도 더 철저히 해야 합니다. 지방세 체납처분이나 징수 등 지자체 자구노력도 강화할 필요가 있다고 봅니다. 이미 지난 4월에 「지방재정법」이 개정돼 대규모 재정사업이나 국제스포츠행사 등에 대한 지방재정영향평가제도를 신설하고 투·융자심사센터를 설치하기로 했습니다. 하지만 저는 무엇보다 지자체 재정낭비에 대한 시민들의 감시와 통제, 지방의회 및 언론의 역할이 중요하다고 생각하고 있습니다.

지방행정체제 개편은 어떤 방향으로 검토하고 계신지요.

지방행정체제 개편은 주민의 편익 증진이 기본이고, 그 다음이 주민참여 기회의 확대이며, 마지막 과제 정도가 행정의 효율성입니다. 주민편익 증진과 연관돼서 생각해볼 수 있는 것은 주민자치제, 대도시 특례, 자치경찰제 같은 제도가 있습니다. 동일 행정구역에서 균질한 행정서비스를 받는 것도 중요한데 그게 특별시·광역시의 구의회를 폐지하려는 이유 중 하나입니다. 그리고 교육자치를 일반자치와 연계통합하는 것도 매우 중요한 과제입니다. 현재 우리 위원회에 행정체제개편 분과위원회를 별도로 두고 있고, 전문가가 참여한 소위원회도 설치해 방안을 마련 중입니다. 이를 ‘지방자치발전 종합계획’에 반영해 대통령과 국회에 보고하려 합니다.

평생을 지방행정과 지방자치를 위해 일해오셨고 초대 지방자치발전위원장이신데, 한국의 지방자치 발전에 대한 위원장님의 소신이나 각오는 무엇입니까?

항상 저는 지방자치는 지역 스스로 문제를 해결하는 것이라 생각해 왔습니다. ‘지방이 살아야 나라가 산다.’는 말도 있지 않습니까. 지방자치제도에 대한 새로운 인식과 의식 변화가 필요합니다. 정부도 지방재정 확충 및 건전성 강화, 지방분권 강화를 국정과제로 설정하고 지방자치 발전에 대한 확고한 의지를 보이고 있습니다. 저는 지금 위원회 활동을 국민에 대한 마지막 봉사라는 각오를 갖고 있습니다. 지방자치발전위원장이 된 것은 그동안 중앙과 지방자치 현장에서 쌓아온 행정경험을 바탕으로 국가 발전과 지방자치 발전을 위해 마지막으로 봉사할 기회를 주신 것이라 생각합니다. 임기 동안에 지방자치의 새로운 토대를 만드는 역할에 전력을 다하겠습니다. 그리고 그 첫 번째 노력이 ‘지방일괄이양법’ 제정 추진입니다.

얼마 전 6.4 지방선거가 끝났습니다. 지방재정을 감안하지 않은 선심성 공약 등 선거 이후 우려되는 점들이 적지 않은데요.

지금껏 선거를 통해 점진적으로 지방자치가 개선돼 왔다고 생각합니다. 그러나 아직까지 지방의 문제를 가지고 지방선거를 치른 적이 없어요. 늘 중앙정치에 함몰돼 지방이 사라진 선거를 해왔습니다. 군수를 뽑는데 정권 심판이 무슨 얘기입니까. 이제 주민들이 깨쳐야 해요. 자치라는 것이 내가 주인이 되어 내 일을 시킬 사람을 뽑는 것 아니겠습니까? 그런데 정작 자신은 투표에 참여하지 않거든요. 참여해도 사람 보고 뽑는 게 아니라 정치적 동기에 이끌립니다. 이러면 지방자치의 발전은 요원합니다. 주민들의 의식이 좀 더 높아져야 한다고 봅니다. 지자체장의 경우에는, 공약에 매달리거나 인기에 연연하다 보면 미래를 보는 눈이 좁아집니다. 좁은 시각의 현재가치만 추구하다 보면 큰 틀의 미래가치에서 일탈하게 됩니다. 저는 좀 미래지향적으로 봤으면 좋겠다는 생각입니다. 「목민심서」를 보면 ‘다른 벼슬은 구해도 좋으나 목민관의 벼슬은 구해서는 안 된다(他官可求牧民之官不可求也).’라는 구절이 있어요. 다른 공직은 자기가 원해서 갈 수 있지만, 목민관은 절대로 자기가 원해서는 안 된다고 했어요. 남이 선택해줘야 되고 그 선택을 받으면 내가 주민들을 위해 무엇을 헌신하고 봉사해야 되는지를 찾아야 된다고 했는데, 이는 오늘날에도 꼭 필요한 가치라고 봅니다. 당선이 되면 그때부터 지자체장으로서의 권한 행사는 잊어버리고 정말 지방자치의 행정수장으로서 주민들에게 어떻게 봉사하고, 현재 문제를 어떻게 해결하며, 미래를 어떻게 설계할지 노심초사해야 합니다. 시간이 없어요. 제가 3선 도지사를 했는데 그 11년의 시간이 어떻게 지나갔는지 모르겠습니다. 다시 강조하지만, 새 출발하는 당선자들은 중앙정치의 테두리에서 벗어나 스스로의 역량을 강화하고, 자주재원 확보와 주민·행정 협업시스템 구축 같은 진정한 주민생활자치를 실현하는 데 노력해 달라는 것입니다. 지역주민들께서는 당선자들의 공약이 잘 이행되도록 지속적인 협력과 감시 역할에 충실해 주셨으면 합니다. 이럴 때 비로소 지방 스스로 다스리는 진정한 지방자치를 이룰 수 있다고 생각합니다.

『나라경제』 독자들에게 추천하고 싶은 책이 있다면?
최근 읽은 책 중에 미 하버드대 임마누엘 페스트라이쉬(이만열) 교수가 쓴 「한국인만 모르는 다른 대한민국」이 있습니다. 대한민국이 우리가 생각하는 것처럼 그렇게 형편없는 나라가 아니라는 거죠. 외국인이 보면 유구한 역사인데 우리는 형편없는 역사라 생각했고, 그들은 찬란한 민족문화라고 보는데 우리는 그렇게 생각하지 않았지 않습니까? 저는 이게 다 일제 36년의 폐해라고 생각합니다. 36년의 단절이 우리 역사 전체를 부정하게 만든 거죠. 이 책에서는 대한민국의 새로운 가능성은 역사가 증명하고 있고 우리의 찬란한 문화 속에 오늘의 기술이 함축돼 있다고 얘기합니다. 그래서 대한민국이 해방 이후 급격하게 발전한 것이 단순히 모방과 외부 지원에 의해 이뤄진 게 아니라는 인식을 확실히 해준 책이 아니었나 합니다.

요즘 세월호 참사 등으로 공직자들에 대한 각계의 질타가 매서운데 평생 공직에 종사하신 분으로서 어떻게 보십니까?

저는 그동안의 지방자치와 대한민국의 발전이 있기까지는 공직자들의 공로가 절대적이었다고 생각합니다. 그런 한 사람으로서, 최근 공무원을 ‘관피아’ 등 부패집단으로 몰아가고 있는 현실을 볼 때 안타까움을 금할 수 없습니다. 공무원은 국민과 별개가 아니라 같이 함께 가는 것이죠. 제 좌우명이 ‘최선의 노력, 최상의 결실’입니다. 공직자들을 자꾸 비하하기보다 그들이 높은 긍지를 가지고 최선의 노력을 다할 수 있는 분위기를 만들어주는 것, 이것이 현재 우리에게 가장 필요한 일이라 생각합니다. 물론 공무원들은 관료주의적 사고로 권한을 행사하거나 규제 중심의 행정을 하려는 경향이 일부 있는데 오히려 권한을 아끼고 민주행정을 강조해야 된다고 생각합니다. 또한 국민에 대한 봉사를 함에 있어 민원인의 입장에서 시간절약을 통해 최상의 서비스를 해야 합니다. 특히 간부와 기관장은 일에 대한 최종 책임까지 져야 하므로 최상의 결실이 되도록 세부사항을 잘 파악하고 있어야 합니다.

끝으로, 하시고 싶은 말씀은?
지방자치의 주인은 지역주민들입니다. ‘제도가 잘못됐으니까 우리는 할 수 없어.’, ‘지방재정이 열악하니까 우리는 못해.’, ‘권한이 없어서 안 돼.’가 아니라 ‘틀림없이 내가 할 수 있는 일이야.’라는 생각이 있어야 합니다. 그리고 중앙의 지원은 덤으로 받는 거라는 인식이 있어야 해요. 물론 이러한 덤을 만드는 일은 우리 위원회가 할 것입니다. 우리 지방자치발전위원회에서 어떻게든 지방자치의 새로운 토대를 만들 것입니다. 그러니까 이런 부분들은 저희에게 맡겨놓으시고 지역주민들께서는 지역의 일은 지역 스스로 해결하겠다는 생각을 굳건히 해주셨으면 합니다. 물론 그 해결을 각 개인이 할 수는 없죠. 그래서 선거를 잘해야 하는 겁니다. 사람을 잘 선택해 지방자치를 맡기셔야 하는 겁니다. 그리고 그 이후에는 감시하고 감독하고 방향을 잘 찾아갈 수 있도록 틀어주는 역할을 주인으로서 하셔야 된다는 말씀을 드리고 싶습니다.

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