“단통법, 결국 가계통신비 절감에 도움될 것” | 나라경제

특별인터뷰

“단통법, 결국 가계통신비 절감에 도움될 것”

최성준 방송통신위원회 위원장 2014년 11월호

최성준방송통신위원회 위원장.pdf

때_2014년 10월 17일 오후 3시
장소_위원장 집무실(정부과천청사)
대담_이재열 나라경제 편집장

1957               서울
1981               서울대ㆍ서울대대학원 법학과
1986               사법시험 합격(23회)
2000               수원지법 부장판사
2004              인터넷주소분쟁조정위원회 위원
2005               특허법원 부장판사
2006              한국정보법학회 회장
2009               지적재산권법연구회 회장
2012               춘전지법원장
2012               서울고법 부장판사
2012              강원도선거관리위원회 위원장
2013               인터넷주소분쟁조정위원회 위원장
2014.4~ 현재 방송통신위원회 위원장

취임 6개월이신데 그동안의 소감은?
30년 가까이 사법부에 있었기 때문에 갑자기 행정부처에서 일하는 것에 대해 법원 등 주변에서도 걱정이 많았고 개인적으로 ‘내가 잘할 수 있을까’ 부담이 있던 것도 사실입니다. 다만 방송통신위원회(이하 방통위)가 다른 독임제 부처와 달리 합의제 조직이기 때문에 저에게는 도움이 되는 측면도 있었습니다. 다양한 경력의 상임위원들에게 도움을 받을 수 있고, 평소 합의제 재판부에서 합리적 결정을 이끌어내는 훈련이 돼 있어서 좀 더 빨리 적응하는 데 도움이 됐다고 봅니다.

가장 기억나는 일은 무엇입니까?
방통위원들의 임기가 3년이지 않습니까. 처음 몇 달간은 3년 동안 해야 할 일을 선정하는 데 주력했습니다. 그래서 지난 8월 ‘제3기 방송통신위원회 비전 및 주요 정책과제’를 발표했구요. 저희 나름으로는 포부 있게 의견을 모아서 좋은 정책과제를 만들었다고 생각했는데, 막상 발표하니까 전체 그림을 봐주시는 분들은 많지 않고 이해관계가 얽히는 부분들이 부각돼 좀 안타까웠죠. 그럼에도 불구하고 발표한 비전과 정책과제들을 앞으로 차근차근 추진해 나가려 합니다.

이해관계가 첨예한 방통위의 업무 성격상 외부와의 소통이 무엇보다 중요할 것 같은데요.
법원에 있었을 때도 소통을 중요하게 생각하고 노력을 기울였지만, 막상 언론에 재판과 관련한 보도가 났을 경우 잘 전달되지 않을 때가 있었습니다. 여기 와서도 주요 정책과제나 이번 「단말기유통구조개선법」(이하 단통법)과 관련해 정책추진 취지나 모습이 언론에 반영되지 못하고 있는데, 지금 말씀하신 것처럼 저희들이 꾸준히 소통하고 양해를 구하는 게 중요하다고 생각합니다.

그간 가장 중점을 둔 부분은 무엇입니까?
역시 제3기 비전 및 7대 정책과제와 관련해 ‘비정상의 정상화’와 ‘창조경제 실현’이라고 할 수 있습니다. 지금 방송통신 이용자들이 보호받지 못하는 일들이 많이 벌어지고 있습니29다. 사회적 문제가 되고 있는 개인정보 유출의 경우 인터넷 쇼핑몰, 이동통신 대리점 등과 같이 개인정보를 수집하고 있는 다양한 곳들에 대한 관리가 많이 미흡한 상황인데요. 이런 곳들을 선제적으로 조사하고 적발 시 적절한 제재를 하면서 조치를 취하고 있습니다. 단통법도 일부 이용자들만 과다한 보조금을 받고, 결국 그 보조금은 일반 소비자들의 부담으로 돌아오게 되는 문제점을 시정하고자 한 것이니 이도 비정상의 정상화를 위한 노력의 일환이라 할 수 있습니다.

비정상의 정상화와 함께 또 하나의 축은 창조경제의 실현인데, 방송 분야에서는 아무래도 훌륭한 콘텐츠가 창조경제의 토대라고 생각합니다. 훌륭한 콘텐츠가 나오려면 그에 걸맞은 재원이 뒷받침돼야 하고, 방송의 경우 그 재원은 결국 광고로 충당해야 하지만 최근 광고의 흐름이 인터넷과 모바일로 가면서 방송광고 시장이 침체되고 있습니다. 이 방송광고 시장을 활성화시키기 위해 광고 제도의 전반적 개선을 추진하고 있구요. 아울러 외주제작사 보호 등에도 중점을 두고 있습니다. 마지막으로는, 방통위가 규제기관으로서 조사·심결을 거쳐 제재 등 처분을 하게 될 때 피조사자가 불이익한 처분을 받는 것에 대해 소위 자기 변소를 원활하게 할 수 있는 절차적 권리 보장 부분도 신경 써 정비하고 있습니다.

방송콘텐츠 제작 및 유통시장 활성화를 위한 기반 확충에 노력하겠다고 말씀하셨는데, 구체적으로 계획한 것이 있다면?
방송콘텐츠 제작·유통 기반을 강화하기 위해 외주제작 생태계 조성, 콘텐츠 제작역량 평가, 콘텐츠 유통정보 통합관리체계 구축 등을 추진하고 있습니다. 우선 외주제작 생태계 조성을 위해서는 애니메이션 프로그램 제작 지원을 확대(2013년 12억원→ 2014년 24억원)하고, 방송사와 제작사 간 MOU 이행점검을 반기별로 실시하고 있습니다. 또 방송사, 외주제작사 등이 참여하는 상생협의체를 운영해 고액출연료 등 외주제작 환경을 개선하고자 노력하고 있구요. 방송콘텐츠 제작역량을 높이기 위해서는 콘텐츠 제작역량 평가, 방송대상 시상 등을 실시하고, 기존 부산·광주 2개 지역에 있던 시청자미디어센터를 전국 5개 지역으로 확대 구축하고 있습니다. 방송프로그램 유통 활성화를 위해선 프로그램명, 줄거리 등 방송프로그램 기본정보를 표준화해 유통사업자에게 제공하는 통합관리시스템을 구축하고 있는데요. 이는 올 12월 시범서비스를 실시할 예정입니다.

지상파 광고총량제를 많은 반대를 무릅쓰고 도입하는 이유는?
광고총량제는 광고 전체시간만 정하고 횟수나 종류 등에 대해서는 규제하지 않는 방식입니다. 하지만 현재 지상파의 경우 1시간의 프로그램 앞뒤에 붙는 광고가 총 6분으로 제한돼 있습니다. 프로그램 사이에 들어가는 토막광고는 3분, 자막광고는 40초, 시보광고는 20초로, 10분의 광고를 칸막이로 막아놨습니다. 그렇다 보니 광고 집행에 크게 제약을 받을 수밖에 없죠. 하지만 유료방송은 당초 지상파방송보다 경쟁력이 떨어진다고 보고 칸막이를 치지 않았습니다. 한 시간당 평균 10분을 넘지 않으면 되고, 특정 시간대에는 최대 12분을 넘지 않으면 되도록 해놨습니다. 그런데 최근 인터넷·모바일로 광고가 이동하면서 광고시장이 점점 어려워져 이제는 유료방송과 차이를 둘 수 없게 된 거죠. 전 세계적으로도 광고시장을 칸막이로 나눠 규제하는 나라는 없습니다.

종합편성채널(이하 종편) 등에선 광고 감소를 우려하고 있습니다만.
지상파 광고총량제를 하면 광고가 어느 정도 늘어날 수 있습니다. 물론 총량제를 하더라도 유료방송과의 비대칭성을 인정해서, 예를 들면 유료방송이 평균 10분 최대 12분이면 지상파는 평균 9분 최대 11분으로 광고편성시간에 차이를 두는 방안을 검토하고는 있지만, 어쨌든 광고가 늘어나면 유료방송 중 특히 종편이 자신들의 광고가 지상파로 이동할 것이라며 불안해하고 이의를 많이 제기하고 있는 상황입니다. 그렇지만 저희가 목표하는 것은, 이쪽 것을 뺏어서 저쪽에 주려는 것이 아닌 거죠. 광고는 규제가 너무 심하면 내부에서 창의성을 발휘하기 어렵습니다. 복잡하고 경직돼 있는 방송광고 규제를 완화해 방송프로그램과 광고 편성의 자율성을 높여 광고시장에 창의성을 불어넣으려는 것이 지상파 광고총량제입니다. 지금 전문기관에 의뢰해 광고동향을 조사하고 있습니다만, 과연 지상파 광고총량제 실시로 광고가 증가한다고 했을 때 이 부분이 유료방송에서 이동해 올 것인지 아니면 기업들이 지상파 광고가 활성화된 것을 보고 광고를 더 집행할지를 파악해보고자 합니다.

지상파 중간광고에 대한 방통위의 입장은 어떻습니까?
중간광고는 이미 유료방송에서 시행하고 있습니다만, 사실 중간광고는 광고총량제보다 시장에 영향을 더 많이 미칠 수 있는 부분입니다. 프로그램 앞뒤가 아니라 중간에 나오면 안 볼 수 없죠. 이처럼 중간광고가 민감한 만큼 저희로선 여러 사정을 고려해 검토만 하고 있지 현재로선 바로 추진할 계획이 없습니다.

결국 광고총량제나 중간광고는 시청자 권익과 연관을 지어 접근해야 하는 것 아니겠습니까.

맞습니다. 하지만 광고가 시청자들에게 불편함을 주는 측면이 있는 반면 그런 광고가 우수한 콘텐츠를 만들 수 있는 재원이 되는 것도 사실이거든요. 재원이 많이 확보돼야 우수한 콘텐츠가 나오고, 우수한 콘텐츠가 시청자들에겐 복지일 수 있기 때문에 광고에는 양면성이 있다고 생각합니다. 이런 양면성을 두루 검토해 그 안에서 균형을 맞춰가려 합니다.

광고 증가로 늘어난 수익을 방송사가 좋은 콘텐츠를 만드는 데 쓰는 게 아니라 인건비나 관리비 같은 엉뚱한 곳으로 지출하지 않을까 하는 우려도 있습니다.
그 부분에 대한 대책도 마련하려 합니다. 광고총량제를 실시하면서 증가한 광고 수입을 순수 콘텐츠 제작에만 사용하도록 하는 거죠. 광고 재원을 늘려주는 이유가 좋은 콘텐츠를 만들라고 하는 거니까 당연한 거죠.

초고화질(UHD) 방송서비스 제공과 관련한 방통위 정책 방향은 무엇이며, 700㎒ 대역 활용은 어떻게 가닥을 잡고 있는지요?
방송기술 발전 추세와 지상파 방송의 공적 성격을 고려하고 UHD 방송 활성화를 위해서도 지상파 방송에서 UHD 방송서비스 도입은 필요하다고 생각합니다. 현재 방통위, 미래창조과학부 공동으로 지상파 UHD 정책방안과 700㎒ 대역 활용방안을 마련하기 위해 차관급 정책협의회를 구성·운영 중에 있습니다. 내년 초쯤에는 기본적인 윤곽이 나오지 않을까 합니다. 다만 700㎒ 대역 중 20㎒ 폭에 대해서는 국가적 재난위기에 종합적으로 대응하기 위해 재난망 구축에 우선 배정할 계획입니다.

「단말기유통구조개선법」이 10월부터 시행되고 있습니다만 시장 반응이 냉랭합니다. 예상하셨는지요?
어느 정도 예상은 했지만 생각보다 소비자들의 반응이 차갑고, 여러 불편함을 많이 얘기하시는 것 같습니다. 단통법의 취지는 앞서도 말씀드린 것처럼 정보에 빠른 소수의 이용자들만 일시적으로 과도한 보조금을 받았던 상황을 바꾸자는 것인데요. 보조금 명칭도 지원금으로 바꿔 이 지원금을 모든 사람들에게 골고루 나눠주자는 겁니다. 법 시행 이후 상한이 상향됐고 투명하게 지원금을 공시하도록 제도가 바뀌었습니다. 또한 번호이동, 고가요금제에 집중된 지원금을 중저가요금제 가입자, 기기변경 가입자에게도 지급되도록 했구요. 단말기를 직접 구입하는 가입자도 지원금에 상응하는 요금할인을 받을 수 있도록 했습니다. 지금 잠정적이기는 하지만 12%의 요금할인을 받습니다. 그리고 이 12% 요금할인은 이동통신사들의 약정할인에 추가해서 받습니다. 이렇게 혜택이 있지만, 이용자 차별이 없어지면서 과거에 스마트폰을 저렴하게 샀던 분들이 불만을 토로하시고, 일반 소비자들도 전에 누구는 얼마에 샀다면서 말씀들을 하시는 건데요. 예상보다 반응이 더 차갑네요. 시간이 어느 정도 경과되면 긍정적 효과를 볼 수 있을 텐데 안타깝습니다.

소비자들의 행태에는 변화가 있습니까?
물론입니다. 일부에서 보도되고 있지만, 긍정적 효과도 나타나고 있습니다. 저가요금제인 2호부터 4호 요금제가 10월 들어 2주 동안 15.7% 증가했고 8호 요금제 이상의 고가요금제는 18.2% 감소했습니다. 소비자들이 좀 더 현명한 선택을 하기 시작한 거죠. 또 과거엔 고가의 스마트폰을 살 때 보조금을 많이 받으려면 별로 쓸 일도 없는 부가서비스에 가입해야 했지 않습니까? 그 부가서비스 가입률도 10월 들어서는 26.2% 감소했어요. 그리고 중고폰으로 가입하는 분들은 88.6%나 증가했습니다. 합리적 소비의 계기가 만들어지고 있는 거라고 봅니다. 그래서 일부에서는 실패했다, 법을 개정하라, 폐지하라고 하시지만 지금 상황은 절대 그런 단계는 아니라고 봅니다. 시간이 지나면 결국 지원금이 늘고 요금인하 효과가 나타나 궁극적으로는 가계통신비 절감에 도움이 되는 쪽으로 진행될 수 있다고 생각하기 때문에 좀 더 지켜봐주셨으면 하는 게 저희들 바람입니다.

분리공시 제외로 단통법의 취지가 훼손되는 건 아닌지요?
분리공시가 도입됐으면 더 투명해졌겠지만, 그 부분이 단통법의 핵심은 아닙니다. 그 외에 다양한 제도들이 있고 분리공시 없이도 일부 효과들이 나타나고 있는 만큼 분리공시가 필요한지 여부는 앞으로 시장상황을 지켜보면서 결정해도 되지 않을까 합니다. 나중에 시장상황이 정상적으로 나타난다면 굳이 제조사에 부담을 주면서까지 할 필요는 없지 않나 그런 생각도 있구요. 하지만 제조사와 이통사들이 서로 자기들 지원금 내는 것 가지고 불투명해져서 자꾸 문제가 발생한다면 그때는 다시 재검토해 볼 수 있는 문제라고 생각합니다.

스마트폰 확산 및 방송통신 융합 등 생태계 변화에 따라 개인정보 보호와 이용자 보호가 중요한 과제로 대두되고 있습니다.
이 문제는 방통위 핵심 업무이기도 합니다. 우선 개인정보 보호와 관련해 말씀드리면, 올 상반기에 개인정보를 유출한 KT에 과징금·과태료 8,500만원을 부과한 것이 있습니다. 금액이 적어 솜방망이 처벌이라는 소리도 있었지만 여기서 주목할 점은, 과거와 달리 KT의 경우 최초로 기술적·관리적 보호조치 위반과 해킹 사고의 인과관계에 대한 판단 없이 개인정보 유출에 대한 잘못을 물어 과징금을 부과했다는 것입니다. 이를 위해 「정보통신망법」 등 관련 법을 정비했구요. 예전엔 개인정보를 관리하는 측이 기술적 관리조치를 소홀히 한 것과 개인정보 유출 사이에 인과관계가 인정돼야만 과징금을 부과할 수 있었습니다.

법 정비의 주된 내용은 무엇인지요.
일단 개인정보가 유출되면 어떻게든 책임을 지라는 것입니다. 또 매출액의 3%까지 과징금을 낼 수 있도록 했습니다. 그리고 법정손해배상제도를 도입해, 손해가 어떻게 발생했는지에 대한 증명 없이 일단 개인정보가 유출됐으면 300만원 범위 내에서는 손해배상을 해주도록 하는 등 소비자 보호를 강화했습니다. 곧 시행됩니다. 경우에 따라서는 징벌적 손해배상도 도입할 생각이 있습니다. 그렇게 해서 개인정보의 철저한 보호가 얼마나 중요한지 기업들이 뼈아프게 느끼도록 할 생각입니다.

이용자 보호와 관련한 정책 방향은?
아시다시피 스마트폰 확산에 따라 콘텐츠·플랫폼·네트워크·제조사 등 주요 사업자가 상호 협력·경쟁하는 생태계로 변화 중에 있습니다. 이에 따라 하나의 서비스 이용에 다수의 사업자가 복잡하게 얽혀 있어 피해를 입어도 누구에게 하소연해야 할지 모르고 쉽게 해결하기 어려운 복합민원이 늘어나는 등 이용자 피해 유형도 변화하고 있는 상황입니다. 특히 OTT(Over The Top의 약자로 인터넷을 통해 드라마·영화·애니메이션 등 미디어 콘텐츠를 제공하는 서비스) 등 방송통신 융합서비스는 방송인지 통신인지 불명확해 「방송법」 , 「전기통신사업법」 등과 같은 현재의 칸막이식 규제로는 해당 이용자 보호에 한계가 있는 것이 사실입니다. 그래서 이용자를 통합적으로 보호할 수 있는 ‘방송통신이용자보호법’ 제정을 추진하고 있습니다. 지금으로서는 의원입법 형태를 생각하고 있는데요, 이 법이 제정되면 이용자 보호의 사각지대가 없어지고 피해구제가 훨씬 더 쉬워질 것으로 기대합니다.

과거 28년간 법조인으로, 지금은 우리나라 방송통신정책을 책임지는 방통위원장으로서 공무에 임하실 때 마음에 새기는 원칙이나 신조가 있다면 무엇입니까?
과거 법관 시절엔 다산 정약용의 「목민심서」에 나오는 구절인 ‘청송지본 재어성의(聽訟之本在於誠意)’라고 ‘송사를 처리하는 근본은 성의를 다함에 있다.’는 말을 항상 생각해 왔습니다만, 근래 여기 들어와서는 제 입장을 다시 생각해봤습니다. 그래서 요즘은 노자의 「도덕경」에 나오는 ‘기자불립 과자불행(企者不立跨者不行)’을 마음에 두고 있습니다. 발꿈치로 서 있는 사람은 오래 서 있지 못하고, 발을 벌리고 걷는 사람은 오래 걷지 못한다는 내용인데요. 쉽게 말해 무리하게 앞서가려거나 자연스럽지 못한 것은 제대로 된 결과를 얻을 수 없으며 오래 유지할 수 없다는, 결국 평범함 속에 진리가 있다는 것으로 이해합니다. 사법부에 있었을 때 생각은 거기에 적합한 것이고, 행정부에 왔을 때는 ‘청송지본 재어성의’에 더해 지금 말씀드린 이것도 같이 생각하면서 업무를 처리해 나가려 합니다.

답변하기 어려우실지 모르겠지만, 대통령께서 위원장님을 임명하신 이유를 무엇이라고 생각하십니까?
사실 저도 의외였는데요. 생각해 보면 아까도 말씀드렸지만 방통위가 합의제 기구인 만큼 법관으로서의 합의부 운영 경험이 도움이 될 수 있겠다고 보신 게 아닌가 합니다. 또 방통위가 규제를 하려면 일단 사실조사를 하고 거기에 해당하는 법률을 적용해 제재처분을 내리게 되는데요 이는 마치 법원에서 재판하는 구조하고 상당히 유사합니다. 그리고 방통위 업무가 이해관계가 굉장히 복잡하게 얽히고 경우에 따라서는 심하게 대립하는 부분이 많은데, 법원의 민사사건 재판 업무가 결국 원고, 피고 서로 상반된 주장을 하면서 상반된 증거를 내놓고 완전히 이해관계가 대립된 사람들의 분쟁을 해결하는 것이잖습니까. 여기서 제일 좋은 것은 서로 양보하도록 해서 조정안을 이끌어내는 것이구요. 조정이 안 되면 법을 적용해 공정하게 판단을 내리는 것이 법관의 주된 업무인데, 방통위도 바로 그렇게 업무를 처리할 수 있는 분야라고 생각하지 않으셨나 하는 게 제 나름의 추측입니다.(웃음)

앞으로 중점을 둘 부분은?
앞서 말씀드렸다시피 개인정보 보호 강화와 이용자 보호에 중점을 두고자 합니다. 그리고 방송통신 시장에서의 공정한 경쟁에도 신경을 쓸 생각이구요. 마지막으로 제일 중요한 것은, 지금 저희들이 적은 인력으로 해야 할 일이 너무 많습니다. 이에 방통위 직원들의 사기를 진작시켜 자발적으로 일할 수 있는, 일하면서 보람을 찾을 수 있는 환경과 문화를 만드는 게 제가 할 일이라고 생각됩니다. 미력이나마 그런 부분에 최선의 노력을 다하겠습니다.

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