배출권거래제 개선해 기업의 탄소경쟁력 끌어올린다 | 나라경제

경제정책해설

배출권거래제 개선해 기업의 탄소경쟁력 끌어올린다

양한나 전 환경부 기후경제과장 2025년 02월호

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배출권 유상할당 확대로 증가가 예상되는 수입금은 기업의 온실가스 감축 활동에 재투자하고
탄소차액계약제도, 탄소중립 핵심 기술 개발·실증지원 등을 통해 혁신적인 감축 기술의 조속한 도입 뒷받침

세계는 기후위기의 심각성을 인지하고 탄소중립을 실현하기 위한 정책과 기술 혁신을 추진하고 있다. 대한민국 역시 그간 온실가스 감축을 위한 전 지구적 노력에 동참해 왔다. 특히 우리나라는 온실가스를 감축하는 데 드는 사회적 비용은 최소화하면서 감축 목표는 확실히 지킬 수 있는 배출권거래제를 10년 전부터 도입해 시행하고 있으며, 이는 현재 우리나라 온실가스 전체 배출량의 약 74%를 관리하는 핵심적인 감축 수단이다.

참여기업 배출량 점차 감소하는 성과 있으나
2030 NDC, CBAM 대비한 근본적 제도개선 필요

환경부는 배출권거래제를 효율적으로 운영하기 위해 계획기간이라는 개념을 도입해 최초 2회차는 3년, 그 이후는 5년을 계획기간으로 두고 각 기간마다 운영 방식을 미리 정해 그 기간 내 일관된 방식으로 제도를 운영하고 있다.

2025년 현재 배출권거래제는 3차 계획기간을 이행 중이며 1~3차를 거치면서 배출허용총량 설정 방식을 국가 감축목표에 보다 부합하는 방식으로 개선했다. 배출권거래제 대상도 3차에는 철도, 해운 등 교통업종을 추가해 배출권거래제를 통해 관리하는 국가 배출량이 1차 67%에서 2차 70%, 3차 74%로 점차 확대됐다. 아울러 기존 할당대상 업체만 참여하던 배출권거래시장을 시장조성자와 증권사도 참여할 수 있도록 개방하는 등 지속적으로 시장을 활성화하는 정책을 추진하면서 2024년에는 제도 초기인 2015년에 비해 거래량이 약 20배 이상 증가했다.

또한 배출권 유상할당 비율은 1차 0%를 시작으로 2차에는 3%, 3차에는 10%로 단계적으로 높였고, 배출효율이 좋은 기업에 더 유리한 할당 방식인 배출효율기준(BM) 할당 방식의 적용도 점차 확대해(1차 7%, 2차 50%, 3차 66%) 기업의 온실가스 감축을 유도해 오고 있다. 그 결과 배출권거래제에 참여한 기업들의 온실가스 배출이 2021년 5억9,100만 톤, 2022년 5억7,200만 톤, 2023년에는 5억5천만 톤으로 점차 감소하는 성과가 있었다.

이러한 성과에도 현재 배출권가격이 매우 낮아 기업의 온실가스 감축에 충분한 유인을 제공하지 못한다는 비판이 있는 것도 사실이다. 이를 해결하기 위해 환경부는 최저가격 설정 등 시장안정화 조치, 배출권 이월제한 완화 등 시장의 공급을 줄이는 조치를 지속적으로 추진해 왔지만 이제 보다 근본적인 제도개선이 필요한 때다. 특히 국제사회에 약속한 2030년 국가 온실가스 감축목표(NDC) 달성의 시기가 다가오고, EU의 탄소국경조정제도(CBAM) 등 국제 탄소규제가 본격화됨에 따라 배출권거래제가 우리 기업의 탄소경쟁력을 확보하는 수단이 될 수 있도록 그 역할을 정비할 필요가 있다.

이에 환경부와 기획재정부는 산업계, 전문가, 중앙·지방 행정기관 등 다양한 이해관계자의 의견을 수렴해 배출권거래제 향후 10년의 청사진인 ‘제4차 배출권거래제 기본계획(2026~2035년)’을 다음과 같이 수립했다.

배출허용총량 설정 강화하고 부문 단순화,
유상할당 확대 및 판단기준 합리화

먼저, 배출권거래제가 상향된 국가 온실가스 감축목표 달성에 기여하도록 배출허용총량 설정을 강화하고 유상할당을 확대하려고 한다. 특히 4차 할당 계획기간(2026~2030년, 이하 4기)에는 그간 배출허용총량 외로 편성하던 ‘시장안정화 예비분’을 배출허용총량 내로 포함해 배출허용총량 설정을 강화하고, 5차 할당 계획기간(2031~2035년, 이하 5기)부터는 배출권거래제 감축목표를 국가 감축목표보다 강화하는 방안을 검토할 계획이다.

또한 유상할당 비율은 부문별·업종별 여건을 고려해 차등적으로 확대한다. 4기에 발전 부문의 유상할당 비율을 대폭 상향하고, 발전 외 부문은 업계 경쟁력, 감축기술 상용화 시기 등을 고려해 유상할당 상향 수준을 조정한다. 5기에는 탄소누출업종(온실가스 다배출 업종으로서, 국내 온실가스 규제가 강화될 경우 규제가 약한 다른 국가로 사업장을 이전할 우려가 있는 업종)에도 산업보호조치를 도입하면서 유상할당 대상으로 전환하는 방안을 검토한다.

다음으로, 온실가스 감축 노력에 확실한 인센티브를 제공하기 위해 할당체계를 개편하고 기업의 감축 지원을 강화한다. 4기 동안 온실가스 배출효율이 우수한 기업에 유리한 배출권 할당 방식인 배출효율기준(BM) 할당을 참여대상의 75% 이상으로 확대하고, 기준 수치도 지속적으로 강화해 온실가스 배출효율 개선이 인센티브가 되도록 유도한다.

배출권 유상할당 확대로 증가가 예상되는 수입금은 기업의 온실가스 감축 활동에 재투자하고 탄소차액계약제도(기업이 감축 신기술을 도입할 경우 정부가 일정기간 고정된 탄소가격을 보장해 기업의 감축투자를 유도하는 지원제도), 탄소중립 핵심 기술 개발·실증 지원 등을 통해 혁신적인 감축 기술이 조속히 도입되도록 한다.

또한 배출권거래제의 합리성과 형평성을 높이기 위해 각종 분류체계를 개선한다. 먼저, 배출권거래제의 형평성을 높이기 위해 4기부터 배출허용총량 부문을 6개(전환, 산업, 건물, 수송, 폐기물, 공공·기타)에서 2개 부문(발전, 발전 외)으로 단순화하고, 유상할당 판단기준은 업체 특성을 더 잘 반영하면서 배출권가격 변동 등에 따른 불확실성을 줄이기 위해 그동안 활용했던 비용발생도를 탄소집약도로 변경하는 방향으로 개선한다(<표> 참고).

아울러 적정 배출권가격을 형성하고 이를 통해 기업의 온실가스 감축투자를 촉진하도록 ‘시장’ 기능을 강화한다. 4기부터는 이전 계획기간 대비 배출권 이월을 더욱 자유롭게 할 수 있도록 하고, 제3자의 시장 참여를 확대해 배출권시장의 활력을 제고한다. 또한 배출권 위탁거래, 선물거래 등 다양한 거래 형태를 안착시켜 배출권시장의 ‘금융시장화’를 도모한다. 5기에는 더욱 자유로운 시장을 만들어나가기 위해 지표배출권(특정 이행연도로 활용 기한이 정해진 배출권)제도와 배출권 이월제한제도 등의 폐지를 검토한다.

한편 안정적이고 예측 가능한 배출권시장 운영을 위해 사전에 공표된 기준에 따라 자동으로 배출권 수급균형을 조정하도록 하는 ‘한국형 시장안정화제도’를 4기부터 시행한다. 이는 정부가 총량 안에서 일정량의 예비분을 확보하고 일정 기준에 따라 물량을 공급(경매)하거나 흡수해 시장 내에 공급되는 배출권의 물량을 조정하는 제도다.

환경부는 이번에 확정된 기본계획을 토대로 배출허용총량, 유상할당 비율 등 구체적인 수치와 기준을 제시하는 ‘4기 배출권 할당계획(2026~2030년)’을 올해 6월까지 마련할 예정이다.

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