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연중기획
선제적 갈등관리, 도시재생 비용 감축과 주민 참여 확대로 이어져
임미화 전주대 부동산국토정보학과 교수 2023년 06월호





수용과 보상에 의한 신규택지 조성사업과 달리 재개발, 재건축 등 정비사업을 포함하는 도시재생 사업은 노후하고 쇠퇴한 도시의 기능을 살리는 사업으로 해당 지역 주민들이 처음부터 끝까지 함께해야 한다. 하지만 재생사업은 이해관계자가 많고 참여자 입장도 다양해, 사업 불확실성과 복잡성이 커지면서 갈등이 심화되고 사업이 답보상태에 이르곤 한다.

도시재생 사업의 갈등에는 크게 공공갈등, 공민갈등, 민민갈등이 있다. 공공갈등은 정부·지자체가 주요 이해당사자로, 중앙부처 간 관련 사업법 충돌 등을 예로 들 수 있다. 공민갈등은 한쪽이 정부·지자체, 다른 한쪽이 주민 또는 시민·환경 단체인 경우다. 도시계획시설 입지나 민간기업의 참여방안 등에 대해 통상적으로 공공은 추진을 찬성하는 입장이고 지역주민은 환경문제 등을 이유로 반대한다.민민갈등은 주로 주민 또는 상인 간에 발생한다. 정부나 지자체는 제3자의 위치에 있다. 상인은 도시재생으로 상권의 활성화를 원하지만, 주민은 주거공간의 프라이버시 등을 이유로 이에 반대하는 경우다.

도시재생 사업의 갈등은 표출기-심화기-교착기-완화기의 단계를 거친다. 처음에는 이해관계자가 직접적 행동 없이 부정적인 반응만 표출한다. 심화기에선 이견을 보이는 이해관계자 간의 반발이 확산되며 갈등이 커진다. 이때 도시재생 사업 추진 기관은 심각성을 깨닫고 갈등관리 방안을 마련하기 시작한다. 하지만 이러한 방안이 성과를 얻지 못하면 갈등 교착기에 봉착하고 행정소송 등 법적 분쟁으로 번지기도 한다. 이는 사회문제로 불거지는데, 결론적으로 법적 결과에 따라 사건은 종결돼 해당 갈등도 마무리된다. 한편 이해관계자가 참여하는 협의체 안에서 협상 등의 노력을 통해 갈등을 해소하는 방법도 있다.

도시재생 사업에서는 갈등을 예방하는 것이 중요하다. 사업 초기 단계에서 잠재적 갈등 해결을 위해 갈등관리 비용을 투입한다면 갈등이 표면화되기 이전에 선제적으로 대응할 수 있다. 이는 공사기간 단축, 사업비 절감 등 경제적 효과로 이어지고 사업 참여 확대를 통해 선순환될 수 있다.

이를 위한 갈등 예방의 첫 단계는 해당 사업에서 발생할 갈등을 진단하는 것이다. 사업의 기대효과, 이해관계자 확인 및 의견조사, 갈등 유발요인, 예상 쟁점, 관련 단체 및 전문가 의견, 갈등의 사회적 영향 등을 진단해야 한다. 도시재생 사업의 경우 경제재생과 지역특화재생의 유형에 따라 공간적·사회적 범위가 달라지기 때문에 이에 맞는 진단이 필요하다.

갈등 진단에 이어 갈등관리 대응계획이 필요하다. 갈등 원인별로 맞춤형 계획을 수립해야 하는데, 정책적으로 조정이 필요한 부분과 이해당사자 간 합의가 필요한 부분 그리고 절차 등 제도 개선이 필요한 부분으로 나뉜다. 도시재생 사업은 사업기간보다 사업 종료 후의 성과가 더 중요하다. 갈등은 사업 효과로 지역이 활성화돼도 나타날 수 있고, 사업 효과가 없는 경우에도 발생할 수 있다. 따라서 사업 종료 이후 운영 단계까지 갈등관리는 이어져야 하고 여기에서는 주민과 지자체의 참여가 필수다. 

마지막으로 도시재생 사업에서 갈등관리의 핵심은 거버넌스다. 주민의 의사결정에 의해 사업이 시작되기 때문에 갈등관리에서도 주민들의 역할이 중요하다. 사업 초기 갈등 예방 단계에서부터 주민협의체와 행정협의체가 거버넌스를 이뤄 활발한 정보교류와 협의가 이뤄질 수 있어야 한다. 특히 갈등을 이해하고 관리해 나가는 것이 중요함을 함께 인식해야 한다.

무엇보다 도시재생 사업은 쇠퇴 지역의 기능 재생과 재편을 통해 도시에 활력을 가져오는 사업으로, 인구구조 변화와 도시 기반시설 노후화에 따라 필연적으로 시행해야 하는 사업이라는 공감대가 형성되는 것이 중요하다. 이러한 공감대를 바탕으로 도시재생 사업에 대한 갈등도 현세대의 시각이 아닌 미래세대의 시각에서 바라볼 수 있어야 한다. 
 
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