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연중기획
“지역 주도로 지역다움과 매력 찾아나가야”
모종린 교수, 김동기 과장, 차미숙 선임연구위원, 홍동우 대표 2023년 12월호
 


일시_ 2023년 11월 9일(목) 오전 10시
장소_ 충북 청주 레스팅플레이스
참석자_ 모종린 연세대 국제대학원 교수(좌장 겸), 김동기 경상북도 지방시대정책과장, 차미숙 국토연구원 선임연구위원, 홍동우 괜찮아마을목포 대표

모종린_ 오늘 이 자리에서는 우리가 겪고 있는 수도권 집중, 지역 소멸 위기의 원인과 극복 방향에 대해 이야기를 나누고자 한다. 먼저 현재 지역 위기의 가장 큰 원인을 짚어보자.

김동기_ 무엇보다도 청년 유출이라고 본다. 경북만 해도 연 1만2천 명의 청년이 수도권으로 유출되고 있다. 그중 절반은 진학을 위해, 나머지는 취업을 위해 떠난다. 그러면서 지역 대학이 붕괴되고, 이것이 지역 경제의 위기와 지역 소멸로 이어지고 있다.

차미숙_ 통계적으로 보면 대개 교육이나 일자리 기회를 찾아 청년들이 수도권이나 서울로 이동한다고 보고 있는데, 근원적으로는 지역이 고유한 매력, 지역다움을 잃어버렸기 때문이다. 지역다움을 잃어버리니 지역에 있어도 자긍심을 느끼지 못하게 된 것이 가장 큰 원인이라고 본다.

홍동우_ 지역의 위기는 시대적 흐름이라고 생각한다. 지금 저출생이 굉장히 심각하고 인구가 줄어드는 상황에서 탈산업화까지 되면서 서비스직이나 지식산업에 종사하려고 청년들이 서울로 가게 된다. 즉 인구 구조의 변화와 탈산업화가 맞물려서 지역에서 할 수 있는 일이 줄어든 데다 교육이나 인프라, 라이프스타일 변화 모두 연결돼 발생하는 문제인 것 같다. 결국 인구 감소가 가장 큰 원인이라고 본다.

모종린_ 현재 이야기되는 것은 위기의 현 상황인데, 그 기저에 있는 보다 근본적인 원인을 찾아보면 좋겠다.

김동기_ 경북도에서 정책 분석을 해보니 지난 20년 이상의 산업화로 국가 경제가 성장한 것은 사실인데, 문제는 수도권 집중화를 초래했다는 거다. 기업도, 인력도 서울로 가며 기울어진 운동장처럼 수도권 쏠림 현상이 생겼다. 그리고 지방자치가 됐다고 하지만 아직은 중앙정부에 집중된, 불균형한 권한 배분이 이뤄지고 있다.

차미숙_ 지방에도 수도권이 줄 수 있는 다른 측면의 기회들이 있으면 좋겠지만 솔직히 지금 그렇지 않다 보니 수도권 쏠림을 깨지 못하고 있다. 만약 지방이 사람들에게 조금 더 다양한 기회나 욕구를 충족해 줄 수 있었더라면 서울로 올라가는 수요를 제어할 수 있었을 텐데, 너무 획일적으로 또는 압도적으로 중앙정부, 서울이 다 쥐고 있다 보니 그게 현실화되지 않고 있다.

홍동우_ 개인적 입장에서 바라봤을 때는 효율성 측면이 큰 것 같다. 도시로 갔을 때 효율성이 크다고 여겨지는 것들이 많다. 아파트를 지으면 비교적 저렴한 공사비로 더 많은 사람이 살 수 있고, 회사가 모여 있으면 이동거리도 짧아진다. 개인도 효율적인 선택을 하다 보니 ‘아이를 안 낳는 게 낫겠다’, ‘혼자 사는 게 편하겠다’라는 인식이 팽배해지면서 인구 감소가 일어나고 ‘굳이 지방에 사느니 서울에서 사는 게 훨씬 편리하다’는 결과로 나타나 자연스럽게 도시 선호 현상과 지역 소멸로 이어지고 있다.

모종린_ 지금 상황에서는 개인 입장에서 지역을 떠나는 게 합리적이고, 어쩌면 수도권을 선택하는 게 당연하다고 보시는 것 같다. 사실 중앙 집중은 우리나라에서 항상 있었던 문제다. 이것을 상수라고 볼 때 1960년대보다 지금 더 악화된 것은 중간에 탈산업화라는 충격이 왔기 때문이다. 산업사회에서는 공장 부지를 찾아 지방으로 배분이 되고 지방의 경쟁력도 어느 정도 유지됐는데, 탈산업화가 되며 개인의 창의성이나 상상력이 중요해졌다. 그러면서 인재들이 원하는 인프라와 삶의 질을 충족하는 수도권으로의 집중이 나타났다는 이야기를 많이 하는 것이다. 라이프스타일, 산업이 다 연결된 문제다.

김동기_ 지금의 청년들은 일자리만 보고 지역에 오는 것이 아니라 청년들 중심으로 모여 향유할 수 있는 것들이 충족돼야만 지역에 머물더라. 그래서 경북에서는 떠나는 청년들을 잡기 위해 일자리, 정주 여건, 문화, 복지 등을 아우르는 패키지 정책인 ‘K-U 시티’ 정책을 준비하고 있다.

모종린_ 사실 그동안 균형발전 정책이 오랫동안 추진돼 왔다. 이제까지의 균형발전 정책 성과와 한계를 논해봤으면 하는데.

차미숙_ 몇 가지 수치만으로도 균형발전 정책의 성패를 가늠할 수 있다. 가장 대표적인 게 인구다. 수도권이라고 하는 12%밖에 안 되는 면적에 인구의 50.5%가 집중해 있는 것만 봐도 균형발전 정책이 성과를 거두지 못했다고 할 수 있다. 그런데 이 수치보다 더 심각한 것들이 몇 있는데, 하나는 기업들의 집중도다. 1960년대부터 우리나라의 중심점을 분석해 본 결과 이 중심점이 내려간 적이 한 번도 없다. 계속 서울로 올라가고 있고, 지금 인구의 중심점은 청주, 기업은 이보다 더해 안성이 중심점이다. 또 지역 격차의 지표로 들 수 있는 게 치료가 가능한데 적기에 대응하지 못해 사망하는 비율이다. 가장 낮은 데가 대형병원이 많은 서울 강남이었고, 가장 취약한 곳이 경북 영양인데 거의 4배 정도 차이가 났다. 생존권인데도 지방에 살기 때문에 제대로 보호받지 못하고 있는 게 지금 우리의 현실이다.

김동기_ 내용상으로 보면 공공기관 이전이나 혁신도시 건설 등이 하나의 해결안으로 추진돼 왔지만, 지역 소멸 극복의 근본적인 대책은 되지 못했다. 1차 혁신도시를 보면 교육이나 정주 인프라가 없다 보니 가족들 전체가 이주하지 않고, 지역에서 근무하던 직장인들도 주말에는 전부 떠나버린다. 이 한계를 극복하려면 교육 풍토를 바꾸는 것부터 시작해야 한다는 생각이다. 고학력이어야 먹고살 수 있다는 관념이 자리 잡았는데, 선진국처럼 꼭 대학을 나오지 않아도 행복한 삶을 누릴 수 있도록 하는 방향으로 가야 지역 위기도 극복하고 수도권 인구도 지방으로 내려올 수 있지 않을까. 교육 문제가 해결돼야 청년 문제가 해결되고 청년 문제가 해결되면 지역에 청년들도 남아 있는, 지방 정주시대가 될 것이다.

홍동우_ 지역 자원 재분배를 추진했는데 기업들이 호응하지 않은 이유는 결국 종사자들이 지방에 가는 걸 싫어하기 때문이라고 판단한다. 균형발전으로 SOC를 확충해 고속도로를 개통하고 지역까지의 도로를 확장하는 것들에 치우쳤는데 이것이 결국은 서울로의 접근성을 높이며 부작용을 만들었다. 그리고 서울에서 지방으로 관광을 오면서 ‘지방은 시골’이라거나 ‘지방은 살기 어려운 곳’이라는 인식이 생기는 것을 막지 못했던 것도 컸다.

모종린_ 결국 지역으로의 재분배를 충분히 제대로 했으면 호응했을 것이라는 이야긴데, 차 박사님은 재분배를 추진했는데도 성과를 못 낸 것을 어떻게 보시는가.

차미숙_ 우리나라는 다른 선진국에서 해왔던 것들을 다 했다고 본다. 그럼에도 불구하고 성공하지 못한 이유를 꼽으라면, 첫 번째로 그동안 균형발전 정책은 국가정책의 메이저가 아니고 경제정책의 보조적인 수단에 불과했다. 두 번째로는 정책이 5년 단위로 일관성 없이 이어져 온 것도 문제다. 지역발전 정책은 성과가 나오려면 상당히 장기적인 시간 투입이 필요하다. 물론 모든 정책이 집권 정부의 기조에서 벗어날 수는 없지만 지역 격차나 균형발전이 문제라고 한다면 일관되게 유지되는 것들은 있어야 한다.

모종린_ 중앙정부 입장에서 보면 많은 일을 했다고 할 수 있는데, 그럼 지역에서 자체적으로 낸 성과가 무엇인지 살펴볼 필요도 있다. 지금 지역에 대해선 아무리 뭘 해줘도 결과를 못 낸다는 인식이 강한 것 같다. 중앙정부가 지방정부에서 성과를 내지 못할 거라고 생각하고 권한이나 재원을 주는 걸 꺼리지 않았나 싶다. 그래서 지역에서 자성할 부분은 없는지 의견을 듣고 싶은데.

김동기_ 중앙의 권한이 강하기 때문에 사실 시도지사가 할 수 있는 권한이 거의 없다. 국가 하천이 무너져서 범람해 복구가 필요한데도 권한이 없어 동네 앞 하천관리도 못 하는 것이 우리 지자체의 현실이다. 사업 허가권도 마찬가지다. 권한이 없다 보니 지역에서 제대로 일을 할 수 없었다.

차미숙_ 충분히 공감하나 또 중앙정부가 그럴 수밖에 없는 마음도 이해는 간다. 권한이나 예산을 내려보내 줘도 자기 지역에 대한 철저한 분석이나 조사 없이 베끼는 방식으로 사업을 하고 있는 지자체의 역량에 대한 고민이 필요하다. 지역에서 역량을 보여줘야 한다. 가끔 과거 정책 중에서 그대로 가져갔다면 지금보다 훨씬 분권화된 구조를 갖지 않았을까 하는 생각이 드는  것 중 하나가 참여정부의 ‘선 분권 후 보완’ 원칙이다. 일단 권한을 내려보내고 문제가 생기면 보완하자는 원칙이다. 중앙정부에서 걱정이 많아 그런지 그 원칙이 잘 실행되지는 않은 것 같다.

홍동우_ 전주 청년몰이 잘되자 각 지자체에서 벤치마킹하며 전국에 200여 개가 넘는 청년몰이 만들어졌다. 그 과정에서 중앙정부도 청년몰 사업을 만들어서 지방으로 내려보냈는데, 똑같이 하라고만 했지 어떤 기획을 할 수 있게 하지는 않았다. 그러다 보니 똑같은 청년몰이 200여 개 만들어지고 잘되는 데가 별로 없었다. 자체적인 기획을 할 수 있게 해줘야 지자체의 역량이 강화되는 것도 있기 때문에 이 부분도 고려할 필요가 있다.

모종린_ 그럼에도 지역에 아무 성과가 없었던 건 아니다. 지역의 상황이 전반적으로 좋지 않음에도 성공한 사례를 정리해 보며 시사점을 찾아보자.

홍동우_ 청년 분야에서 봤을 때 최근 경북에서 시행한 도시 청년 시골 파견제라는 정책을 높이 평가한다. 도시 청년에게 급여 형식으로 지역에서 살아볼 수 있는 비용을 지원하는 등 지역에서 기회를 제공해 줬더니 그들이 굉장히 많은 창업을 하고 직원도 고용하고, 결혼도 하는 모습을 보였다. 경제 규모나 인구 측면에서 큰 건 아니지만 경북이 브랜드 측면에서 청년들이 살 만한 도시라는 인식을 줬다는 데서 잘했다는 생각이 들었다.

모종린_ 산업 쪽으로 보면 거창 엘리베이터산업, 원주의 의료기기산업이 중앙의 도움 없이 지역에서 유치한 성공사례로 들 수 있을 것 같다. 지역 관광산업으로는 제주 올레길이 대표적이라고 할 수 있다. 특히 제주의 경우 어느 지역보다 인구도 늘고 젊은 사람들도 많이 유입되고 의미 있는 기업도 많이 나오는데 그 이유를 무엇이라고 생각하나.

홍동우_ 제주가 청년들에게 살아보고 싶은 곳이라는 이미지가 커 이주가 가능하다고 인식된 게 주효했던 것 같다. 이로 인해 청년이, 외지인이 많이 찾아갈 수 있었고 정착해서 가게를 열 수 있었다. 그리고 그 안에서 독립출판 서점이나 독립 빵집 등 독립적인 문화를 만들어가면서 제주가 살 만한 곳이고 가볼 만한 곳이라는 인식을 줬다. 그런 제주에서 로컬 크리에이터 1세대들이 독립 가게들을 열었고, 그것이 1,500만, 2천만 관광객을 유치할 수 있는 계기가 됐다고 생각한다.

모종린_ 돌이켜 보면 제주 같은 상황이 양양, 강릉, 전주, 경주에서도 벌어지고 있는데 공통점은 청년들이 지역 문화를 만드는 데 성공했다는 거다. 어떻게 보면 청년들이 알아서 살고 싶은 동네를 만들었다. 홍동우 대표는 왜 목포를 선택했나?

홍동우_ 서울을 떠나 여행하며 살고 싶다는 생각이 든 곳이 통영, 여수, 전주, 경주 네 개 도시 정도였다. 그런데 목포에 왔을 때 그 네 개 도시 같은 느낌을 받았다. 특히 아직 개발되지 않아서 ‘이곳에서 내가 할 수 있는 것들이 많겠구나’ 싶었다. 빈집이 많고 집값이 싸고 골목도 예쁜 데다 골목 상권도 명맥을 유지하고 있었다. 그래서 청년들을 불러 모아 재밌고 예쁘게 살아볼 수 있겠다는 생각이 들어 목포 골목에 자리를 잡았다. 양양에 바다가 있다면, 전주에는 한옥 사이사이 청년들이 하는 예쁜 가게들이 있다. 그 청년들 때문에 한 명씩 한 명씩 그 지역에 모여든다. 구례 같은 경우도 예쁜 카페, 빵집 하나 있다고 갑자기 주변에서 청년들이 장사를 하기 시작한다. 그런 것들이 중요하지 않나 싶다.

모종린_ 저도 관찰해 보니 예쁘게 만들 수 있는 구조와 건축 환경이 있는 곳, 걸어 다닐 수 있는 가로(街路)가 조성된 곳으로 청년들이 들어가는 것을 볼 수 있었다. 지금 한국의 농촌은 대개 자동차 중심 설계구조이기 때문에 그러한 가로를 만들 수 있는 공간이 없다. 제주가 왜 특별하냐면 세화리, 사계리, 종달리 모두 아담한 마을 구조이고, 조금만 고치면 뭔가 예쁜 걸 만들 수 있어서다. 경북도 이런 관점에서 자원이 많다. 구미에는 금리단길이 있고, 경주는 황리단길이 먹여 살린다고도 한다.

김동기_ 그렇게 청년들이 지역으로 눈을 돌리고, 지역에서는 창업 아이디어 공모전 등으로 지원을 해주는데 앞으로는 이러한 추세가 확대될 것 같다. 경쟁에서 벗어나기 위해 수도권에서 역으로 지방에 내려오는 청년들이 늘어날 거라고 본다. 그래서 청년들도 이제는 지방에 정주하는 시대가 올 거라는 희망을 갖고 있다.

모종린_ 청년들이 지역의 매력이 살아 있는 데로 간다는 게 핵심인 것 같다. 그런데 정부는 혁신도시를 짓고, 귀농귀촌 인구를 유치한다고 아파트를 짓는다. 지방도 서울과 똑같이 만들어줘야 한다는 강박관념이 있다.

차미숙_ 자발적으로 지역 단위의 커뮤니티가 형성되는 것들이 지역을 살리는, 지역의 매력을 유지하는 그나마 유일한 방법 중 하나다. 그런데 지역 현장에 가보면 메인 거리에 도서관, 교육센터 등 어마어마한 건물들만 들어서 있다. 그런 것들은 사람을 모이게 하는 공간이 아니다. 어떻게 하면 사람들이 올까를 생각한다면 지역 내에서 커뮤니티 형성 방법, 도시 형성 방법에 대한 고민도 같이 가야 한다.

모종린_ 결론적으로 우리 균형발전 정책에서 문화나 라이프스타일의 변화를 제대로 반영하지 못한 것 같다. 그러면 윤석열 정부의 지방시대 비전에 대해선 어떻게 평가하나.

김동기_ 지난 20년 동안 지방에 권한을 주고자 하는 생각 자체를 한 정부가 없었다. 지방공무원을 33년째 하고 있는데, 현 정부는 ‘지방에 이런 권한까지도 준다고?’라는 생각이 들 정도다. 그래서 윤석열 정부에서는 제대로 된 지방화가 될 수 있겠다는 희망과 기대가 생겼다. 지역 균형발전을 위해서 중앙정부에서 적극적으로 지방에 권한과 예산을 배분하고, 지자체가 사업을 설계해서 중앙정부에 상향식으로 제출하면 중앙정부에서는 지자체가 역할을  못하는 부분을 보완해 주는 모델로 가는 것이 바람직하다.

차미숙_ 지난 9월에 발표한 지방시대 비전을 보면 분권형 균형발전 정책으로의 전환이 큰 방향인데, 저도 지역 주도와 분권형으로 전환이 필요하다는 주장을 계속해 온 사람으로서 방향은 적절하게 가고 있다고 평가한다. 하지만 한편으로는 정부마다 균형발전 5개년 계획, 지역 발전 5개년 계획을 세워왔는데 ‘그때와 지금이 뭐가 달라졌을까?’, ‘과연 분권형 정책을 할 만한 여건인가?’라는 의문이 든다. 중요한 것은 거버넌스와 집행시스템이다. 분권형 균형발전 정책으로의 전환을 목표한다면 집행시스템, 거버넌스 체계를 어떻게 하면 지역 주도로 할 수 있을지 조금 더 검토해야 할 것 같다.

모종린_ 마지막으로 정부나 우리 사회가 지역 발전과 지방시대를 위해 꼭 해야 될 일을 선택한다면 어떤 제안을 하실지?

김동기_ 지방공무원으로서 이제는 중앙만 바라보고 중앙에서 예산을 내려줘서 하는 것보다는 지방이 주도적으로 하고 싶은 걸 먼저 설계해서 예산을 선투입하고 부족한 예산은 국비를 요청해 추진해 나가는 방향이 올바른 행정이 아닌가 생각한다.

홍동우_ 지역이 변화해야 한다고 생각한다. 지역이 지역다움을 찾아야 한다. ‘서울 같아지는’ 사업을 하는 것이 아니라 지역 공무원뿐 아니라 지역주민들도 역량이 강화돼서 지역다움을 찾아내고, 그걸 지역의 브랜드로 밀고 나가는 것이 아닌 타 지역의 사람들이 그 지역에 대해 생각할 때 ‘그 지역은 저게 참 좋아’라고 할 수 있는, 각 지역만의 지역다움을 모든 지역이 꼭 찾아갔으면 좋겠다.

차미숙_ 분권형으로 정책의 큰 방향 전환을 예고했기 때문에 중앙정부가 지자체들을 파트너로 생각해 줬으면 좋겠다. 이것은 중앙도 노력해야 되겠지만 지역도 매력 포인트가 뭘지, 지역다움을 알려서 많은 사람이 살고 싶어 하는 그런 지역을 어떻게 만들 수 있을지 고민을 많이 해야 한다.

모종린_ 현 정부 인수위 때부터 논의된 지역발전 방향성 중 4대 특구는 구체화되고 있다. 그런데 지역다움을 강화하는 사업인 ‘지역사회의 자생적 창조역량 강화’ 부분은 아직 구체적인 내용이 나오지 않고 있다. 그래서 4대 특구 플러스알파(+α)가 나와야 하는데, 알파 부분에서 지역다움이 보다 많이 반영됐으면 하는 바람이다. 

정리 홍성아 『나라경제』 기자
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