우버는 ‘규제’하고 택시업계는 ‘완화’ | e경제정보리뷰

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우버는 ‘규제’하고 택시업계는 ‘완화’

KDI 경제정보센터 자료연구팀 2019년 01호

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“정체된 사회는 사회가 복잡해지면서 발생하는 새로운 문제를 해결하지 못한 채 기존의 신념과 제도에 갇혀 있다.”
더글러스 노스, 1993년 노벨경제학상 수상자

많은 국가에서 택시기사는 면허가 필요하고 발급되는 면허증의 숫자가 제한되며 택시 요금 역시 규제 당국이 정하고 있다. 게다가 택시 요금은 시간대와 무관하게 미터기에 따라 책정된다. 이로 인해 시간대별로 택시 수요와 공급의 불일치가 빚어진다.

<그림 1>은 우리나라 수도권 택시의 수급 불일치를 나타낸다. 택시 수요는 출퇴근 시간과 심야에 몰려 초과수요가 발생하는 데 반해, 택시 공급은 오히려 낮 시간대에 가장 많이 이뤄지고 있다. 카카오택시에 가입한 택시기사의 평균연령은 53.4세이며, 특히 개인택시 기사의 경우 법인택시보다 고령화가 두드러져서 60세 이상~65세 미만이 가장 많은 분포를 보인다. 이처럼 고령화된 택시기사는 체력 저하로 주로 주간에만 근무하기 때문에 심야에는 만성적인 공급 부족이 발생한다(카카오모빌리티 디지털연구소, 『카카오모빌리티 리포트 2018』). 게다가 악천후나 축제, 연말과 같은 기간에는 택시 수요가 크게 늘지만, 택시기사로서는 같은 요금이 적용되므로 굳이 교통 혼잡 및 피로감을 감수하며 운행할 유인이 적어 택시 이용이 어렵게 된다.이처럼 택시 면허제도는 승객의 안전성 제고 등 장점이 있지만 경제의 효율성을 저해하고, 비용을 상승시키며, 비효율적 자원 배분을 가져올 수 있다.

반면, 우버는 수요자 특성에 맞춰 저렴한 우버팝이나 우버엑스부터 고급 차량을 제공하는 우버블랙, 우버럭스까지 다양한 사양의 차량과 이에 따른 요금 체계를 갖추고 있다. 특히 우버는 피크요금제(surge pricing)를 적용해 운전자가 운행을 회피하는 시간대나 악천후, 행사 기간 등에는 추가 요금을 부과함으로써 수요와 공급 간의 균형을 맞추고 있다. 또한, GPS 정보를 통해 승객의 위치와 인접 차량의 위치를 파악하여 승객과 운전자를 연결함으로써 차량 도착 시각을 최소화하고 효율성을 높인다.

세계 788개 도시에서 우버 서비스 시행
우버는 기업과 개인을 연결하던 기존 콜택시에서 개인과 개인을 연결하는 애플리케이션 기반 택시라는 새로운 형태의 비즈니스 모델을 제시했다. 우버는 영업용으로 등록된 택시 차량뿐 아니라 일반 승용차를 가진 개인, 자동차 대여사업을 하는 렌터카 또는 리무진 업체도 운전 서비스를 제공할 수 있게 했다(<표> 참조). 특히 우버는 진출한 지역의 특성에 따라 릭샤, 전기 자전거, 수상택시 등 다양한 교통수단의 플랫폼으로 기능하며 20여 개 이상의 서비스를 제공하고 있다.
우버는 개인이 스마트폰 애플리케이션으로 목적지를 설정하면 개인 운전자(이하 드라이버)가 신청을 받아 목적지까지 태워주는 서비스로, 플랫폼을 활용한 개인 간 서비스 거래라는 점에서 대표적인 O2O(Online to Offline) 비즈니스 모델이다(<그림 2> 참조).
2010년 7월 5일 미국 캘리포니아주 샌프란시스코에서 처음 서비스를 시작한 우버는 편리하게 승차 서비스를 이용할 수 있다는 장점 덕분에 전 세계로 퍼지고 있다(<그림 3> 참조).

우버는 2019년 1월 현재 북미지역 323개 도시, 중남미지역 179개 도시, 유럽 148개 도시, 중동 15개 도시, 아프리카 16개 도시, 동아시아 18개 도시, 남아시아 44개 도시, 동남아시아 1개 도시, 대양주 44개 도시 등 전 세계 788개 도시에 진출했다(<그림 4> 참조).
우버의 서비스 가운데 논란이 되고 있는 것은 일반 승용차를 이용한 우버엑스와 렌터카 또는 리무진 업체의 차량을 이용한 우버블랙이다. 모바일에서 수요자와 공급자를 연결하는 중개 플랫폼인 우버가 사실상 운송업체로 기능하면서 택시업계에 타격을 주고 있기 때문이다. 승차공유 서비스가 등장하면서 전례 없는 위기에 직면한 택시업계는 우버에 반대하는 행동에 나섰다. 이에 대해 주요 국가 정부는 우버 인정, 우버의 제한적 허용, 우버 금지 등 다양한 형태로 대응했다. 이 글은 우버를 제한적으로 허용한 주요 국가의 우버 서비스 요건 강화 또는 기존 택시업계 대상 규제 완화 사례를 위주로 살펴보고자 한다.

캘리포니아주, 네트워크 기반의 교통회사(TNC) 별도 규정 마련
우버는 2009년 3월 우버캡이라는 이름으로 창업한 이후, 2010년 7월 캘리포니아주 샌프란시스코에서 처음으로 서비스를 시작했다. 그러나 우버캡은 2010년 10월 면허 없이 운행하는 유사 택시업이라는 이유로 샌프란시스코 교통당국(SFMTA)과 캘리포니아주 공공시설위원회(CPUC)로부터 영업정지 명령을 받았다.
하지만 우버는 2011년 사명을 우버캡에서 우버로 바꾼 뒤 영업을 계속했으며, 2012년 7월에는 일반 승용차를 활용한 우버엑스를 출시했다. CPUC는 2013년 9월 우버를 네트워크 기반의 교통회사TNC2라는 새로운 유형의 서비스라고 판단했다. 그러나 이와는 별개로 2014년 우버 드라이버에 대한 신원조사 범위가 불분명하다는 점과 2013년에 이미 금지 명령을 받은 공항 픽업 서비스를 계속한 데 대한 소송이 제기되었다. 현재는 드라이버의 면허발급, 범죄조회, 훈련 프로그램 이수, 보험 가입 등의 조건을 만족할 경우 서비스 영업이 가능하다. 한편, 캘리포니아주 대법원은 2018년 4월 30일 우버 드라이버의 법적 지위와 관련한 소송에서 우버와 우버 드라이버 간 관계가 독립적인 계약자(independent contractor)가 아니라 고용주와 근로자(employee)의 관계라는 판결을 내렸다.

뉴욕주 택시산업의 과도한 규제 개선해 우버와의 경쟁 촉진
뉴욕주에서도 우버 서비스가 등장한 초기에 뉴욕택시리무진위원회(TLC)의 반발이 제기됐다. 주 당국은 우버 서비스 운행 여부를 시장에 맡기기로 하는 대신 우버로 인해 피해를 보게 된 택시(옐로캡)의 등록 기준과 규제를 완화하기로 했다. 예컨대 TLC는 과거 주행거리 500마일(약 805km) 미만의 차량만 옐로캡으로 등록하도록 했으나, 신차 구매의 부담을 줄이기 위해 현재는 생산된 지 2년 미만의 중고차도 옐로캡으로 등록할 수 있도록 했다. 또한 옐로캡 영업증(이하 메달리온) 판매 규정이나 메달리온 취득 후 의무 주행시간 등의 규정도 완화했다. 그런데도 우버로 인해 옐로캡 수익이 저하되면서 2013년 장당 105만 달러(약 11억8천만 원)에 달했던 메달리온의 매매가격이 2018년 20만 달러(약 2억2천5백만 원)로 폭락했다. 그러자 택시기사들이 생활고를 비관하여 극단적인 결정을 하는 사례가 발생했다. 이에 따라 2018년 8월 8일 뉴욕시 의회는 우버를 비롯한 공유 차량 드라이버에 대한 신규 면허 발급을 1년간 중단하기로 했다.

매사추세츠주, 공유 차량 요금에 부담금 징수
매사추세츠주 택시업계와 우버 간 갈등이 발생하자 주 정부는 플랫폼 사업자, 택시 등 운송업체, 보험사, 장애인 등 각계 대표로 자문단을 구성해 발족했다. 또 차량공유 서비스 사업자의 규제 및 감시를 위한 전담 조직을 주 정부 공공시설부(DPU) 산하에 마련했다. 그 결과 2016년 8월 매사추세츠주에서는 공유 차량 서비스를 합법화하는 대신, 우버를 비롯한 공유 차량에 승차할 때마다 교통인프라 기여금으로 2026년까지 20센트의 부담금을 징수하기로 했다. 공유 차량에 대한 이러한 부담금 부과는 미국 내 최초 사례이다. 부담금 가운데 5센트는 택시업계를 지원하는 데 사용되며, 10센트는 매사추세츠주에, 나머지 5센트는 주 운송기금에 귀속된다. 택시업계에 대한 보조금은 2021년 말까지 유지될 예정이며, 이후 각 지자체 및 주 정부가 20센트의 부담금을 배분한다.

런던, 소비자·근로자 보호 위해 우버 제동
우버는 런던올림픽을 앞둔 2012년 7월 2일 런던에서 첫 서비스를 시작했다. 이는 2011년 12월 5일 파리 진출에 이은 우버의 두 번째 해외 진출이었다. 한편, 런던의 택시(블랙캡)기사는 까다롭기로 유명한 면허 시험(런던 전역에서 택시를 운전할 수 있는 면허증(그린배지)과 교외 지역 면허증(옐로배지)을 발급받기 위해서는 지역에 대한 이해도를 측정하는 시험에 합격해야 한다. 수만 개에 달하는 런던의 도로명과 10만여개의 지형지물에 대한 지식을 의미하는 ‘널리지(Knowledge)' 시험의 난이도는 매우 높아서 3~4년의 수험기간을 거쳐야 한다)에 합격해야 하는 데 반해, 우버 드라이버들은 개인 고용(private hire) 면허를 취득하고 상업보험에 가입하면 서비스를 제공할 수 있었다. 게다가 블랙캡에 비해 우버 요금이 30%가량 저렴하다 보니, 런던 택시업계는 우버에 대해 즉각적으로 반발했다. 런던의 경우 블랙캡과는 별도로 개인 고용 차량에 대한 규정(Private Hire Vehicle(London) Act 1998 제1조 1항은 ‘개인 고용 차량’을 ‘인증 받은 택시, 공공 서비스 차량을 제외한 여객운송 목적의 9인승 미만의 차량’으로 정의)이 있었기 때문에 서비스에 대한 법적 기반은 이미 갖춰진 상태였다. 우버는 택시업계가 제기한 요금 측정 방식 불법성 소송에서는 합법 판결(2015년)을 받았지만, 2016년 런던교통공사(TfL)가 보험 의무가입, 24시간 콜센터 운영, 우버 드라이버의 영어시험 의무화 등 관련 규정을 개정함에 따라 강화된 요건을 충족해야 했다. 또한, 2016년 10월 런던 고용법원은 우버 드라이버의 근로자성을 인정해 우버가 우버 드라이버에 대한 최저임금, 유급휴가 등의 권리를 부여해야 한다고 판결했다. 한편, 2017년 9월 런던교통공사는 5년간의 우버 서비스 운영 면허 기간이 끝나자 공공안전 등을 이유로 이를 갱신하지 않기로 했다.

스페인 마드리드에서는 우버가 공식 서비스를 시작하기 전부터 택시업계에서 우려를 제기했으며, 택시업계는 2014년 6월 파업으로 우버 반대 견해를 표명했다. 그런데도 우버는 같은 해 9월 우버팝 서비스를 시작했고, 이에 따라 택시업계는 10월 또다시 파업을 강행했다. 이후 마드리드 규제 당국이 우버 영업 금지를 발표하자 우버는 12월 서비스 중단을 결정했다. 그러나 우버는 2016년 3월부터 종전보다 드라이버 자격이 강화된 우버엑스로 서비스를 재개했다. 특히 스페인 대법원이 2017년 11월 우버 합법 판결을 내리면서 우버 드라이버에게 사설 택시 면허증에 해당하는 VTC(vehículo de transporte con conductor) 면허를 발급함에 따라 우버는 합법적으로 영업이 가능해졌다. 이에 대해 택시업계는 ‘택시 전쟁’으로 일컬어지는 우버 영업 허가에 반대하는 대규모 파업을 지난 1월 21일부터 2월 6일까지 16일간 단행했다.

핀란드, 택시요금 상한선 폐지
핀란드 정부는 택시요금의 상한선과 지자체별 운행되는 택시의 숫자, 운행 구역 등을 강력하게 규제해왔다. 우버는 2014년 말 헬싱키에 처음으로 서비스를 개시했는데, 핀란드 개발교통 및 환경센터(ELY Center)에서 면허증을 발급받아야 하는 택시기사와 달리 우버 드라이버는 면허증을 소지하지 않았다. 헬싱키 고등법원은 2016년 9월 우버 드라이버에 대해 불법 택시 영업에 따른 벌금을 선고했다.
우버는 2017년 핀란드에서의 서비스를 중단하겠다고 선언했으나 핀란드가 2018년 7월 운송서비스에 대한 새로운 법안을 발효하면서 1년 만에 서비스를 재개했다. 새로운 법안에 따라 기존 택시는 지역에 상관없이 자유롭게 운행할 수 있게 됐고, 택시요금의 상한선도 폐지됐다. 현재 핀란드에서 운송 서비스를 제공하기 위해서는 면허증(핀란드에서는 택시 면허증과 택시 운행허가증을 소지한 사람만이 우버 드라이버로 활동할 수 있다)을 발급받아야 하지만, 우버와 같은 운송 플랫폼은 자유롭게 설립할 수 있다. 또한, 모든 택시는 운행요금 및 할증요금을 자율적으로 책정할 수 있게 됐다.

호주, 부담금 걷어 택시기사 보조금 지급
2015년 9월 호주 수도준주(ACT)는 전 세계 수도 가운데 처음으로 우버를 전면 합법화했다. ACT는 우버와 같은 승차공유 서비스가 환경오염 및 교통체증, 고용 창출 등에 긍정적인 이바지를 하며 기존 택시 수요에 큰 영향을 주지 않는다고 판단했다. 하지만 택시업계가 반대의 뜻을 표명하자 기존 택시 면허 관련 세금을 낮추고 규제를 철폐하는 등 정책적 지원을 제공했다.
뉴사우스웨일스주(NSW)에서는 2015년 8월 주 정부 차원에서 태스크포스를 구성하여 우버를 규제하려는 방안을 연구했다. 그러나 우버는 택시 업계의 강력한 반발을 무릅쓰고 2015년 11월부터 NSW에서 서비스를 시작했다. NSW주 정부는 우버 서비스를 합법화하는 대신 우버 등의 승차공유 서비스나 택시 승차 회당 요금에 1호주 달러(약 800원)의 부담금을 부과하여 5년간 약 2억5천만 호주 달러를 조성할 계획이다. NSW주 정부는 이를 활용하여 우버 서비스로 인해 손실이 예상되는 택시기사들에게 면허증당 연간 2만 호주 달러(약 1,600만 원)의 보조금을 지급할 예정이다.

싱가포르, 개인 고용 차량 면허증 의무만 부과
싱가포르에서는 국토교통국(LTA)이 발급하는 개인 고용 차량에 대한 면허증(PDVL: Private Hire Car Driver's Vocation License)을 취득할 경우 택시회사에 소속되지 않은 개인도 누구나 자유롭게 승차공유 서비스를 제공할 수 있다. 2017년 12월 싱가포르 최대 택시회사 컴포트델그로社는 우버 자회사의 지분을 인수했으며, 이에 따라 2018년 1월부터 우버플래시 서비스가 시작됐다. 우버플래시는 사용자가 택시나 우버 차량을 구분 없이 호출할 수 있는 서비스로, 차량의 종류에 관계없이 가장 가까이에 있는 차량이 배차된다. 다만 우버플래시로 호출된 택시는 미터기가 아니라 우버앱을 통해 책정된 요금을 받아야 한다.
우버플래시는 우버엑스에 비해 평균 5~10%가량 비용이 저렴하지만, 기존 우버 서비스처럼 탄력요금제가 적용되어 수요가 많은 시간대에는 택시보다 더 높은 요금을 책정할 수 있다. 우버플래시는 택시업계와 극심한 갈등을 겪고 있는 우버가 아·태지역에서 협력을 모색하는 새로운 비즈니스 모델로 주목받았다. 하지만 실제로 우버플래시에 참여하는 택시기사들은 월 소득이 도리어 감소한다며 서비스에서 이탈하는 등 문제점이 제기된 바 있다. 이와는 별개로 2018년 3월 우버와 그랩이 합병(싱가포르경쟁위원회CCCS는 우버가 동남아 부문 사업을 경쟁사인 그랩에 매각함에 따라 공유 차량 업계의 경쟁이 저하되고 요금이 인상될 가능성을 지적하며, 1,300만 싱가포르 달러(약 107.7억 원)의 벌금을 부과했다)됨에 따라 우버플래시 서비스는 2018년 5월 공식적으로 중단되었다.
일본에서는 개인이 일반차량으로 운송서비스를 제공하는 ‘백색택시(白タク, 국가에서 영업을 허용하는 일반 택시는 녹색 번호판인데 반해 백색 번호판의 일반차량으로 운송 서비스를 제공한다는 의미에서 백색택시라고 한다)’가 금지되어 있다. 백색택시는 ‘픽업 서비스를 제공하고 대가로 돈을 징수하는 사업’을 의미하는데, 이를 위반할 경우 도로교통법에 의해 ‘3년 이하의 징역 또는 300만엔 이하의 벌금’에 처하게 된다. 따라서 우버가 미국 등지에서 제공하는 승차공유 서비스는 일본 도로교통법상 백색택시로 금지된 서비스이다. 이에 따라 우버는 2014년 8월부터 도쿄에서 승차공유 서비스가 아닌 택시업체와 제휴한 택시 배차 서비스를 실시하고 있다. 2015년 2월 후쿠오카에서 승차공유 서비스를 시범적으로 실시한 적도 있지만, 국토교통성에서 이를 백색택시로 간주하여 서비스가 중단된 바 있다. 하지만 2015년 10월 20일 아베 총리가 국가전략특구에서 승차공유가 가능하도록 규제 완화 검토를 지시함에 따라 일본 정부는 백색택시 금지규정 완화를 검토하고 있다.

‘기울어진 운동장’ 평평하게 하기
플랫폼 비즈니스와 같은 새로운 형태의 비즈니스 모델은 기존 사업과의 마찰, 제도적 기반 미비, 거래상 위협과 같은 우려를 제기한다. 우버는 각국 택시업계의 강력한 반대에 부딪혔으며, 관련 규정의 부재로 인해 자발적으로 철수하거나 퇴출당한 사례도 부지기수다. 또한 우버 드라이버가 저지르는 범죄가 사회적 문제로 대두되면서 도마에 오르기도 했다. 지금까지 살펴본 해외사례들은 각국이 이러한 문제들에 대해 어떻게 대처하고 있는지를 보여준다.

첫째, 우버와 각국 택시업계 간 갈등의 핵심 원인은 우버가 택시에 비해 과도하게 낮은 진입요건만 충족하면 서비스를 개시할 수 있다는 데 있다. 게다가 우버가 애플리케이션을 활용한 간편한 승차 및 요금결제, 저가부터 고가에 이르는 폭넓은 서비스를 제공해 수요자들의 각광을 받으면서, 택시업계는 ‘기울어진 운동장’에서 달리고 있다. 이를 해결하고 우버와 택시산업 간의 공정한 경쟁이 이뤄질 수 있도록 하기 위해서는 우버의 서비스 요건을 강화하거나 기존 택시업계를 대상으로 한 규제를 완화하는 방법을 마련해야 한다. 영국, 독일, 프랑스, 스페인 등에서는 우버 드라이버의 자격 요건을 개인고용차량(PHV) 면허를 갖고 있는 개인으로 규정하고 우버 플랫폼의 관리감독 규정을 강화함으로써 기존 택시업계에 대한 역차별을 시정하고 있다. 뉴욕이나 핀란드에서는 우버 서비스를 합법화하는 대신 기존 택시업계가 준수해야 했던 엄격한 규정을 완화하는 방식으로 대처했다. 그럼에도 급증하는 우버 드라이버로 인한 택시업계의 피해가 커지자, 뉴욕과 마드리드 등에서는 우버 등록 차량 숫자를 제한하는 추가 규정을 마련했다. 한편, 호주나 매사추세츠주 등에서는 택시업계가 직면한 피해를 보상하기 위해 별도의 분담금을 조성하여 택시기사를 보조하는 제도를 마련했다.
둘째, 관련 규정의 부재로 인해 우버서비스가 합법인지 불법인지 여부에 대한 명확한 기준이 없는 경우에 대한 대응 방식이다. 샌프란시스코나 호주의 경우 우버 서비스가 기존 운송법 규정에 부합하지 않자 TNC라는 새로운 교통사업 범주를 신설하여 우버에 대한 규제와 관리를 강화했다. 여기에는 크게 우버 서비스의 범위, 우버 드라이버의 자격 요건, 우버 차량의 요건 등에 대한 규정을 적시하고 있다. 반면, 영국이나 싱가포르는 개인고용차량(PHV)에 대한 기존 규정을 준용하여 우버 서비스에 대응하고 있다. 일본은 기존 도로교통법에서 금지하는 승차공유 서비스가 실제로 등장하자 이를 합법화하기 위한 논의가 활발하게 진행 중이다.
셋째, 서비스를 직접 공급하지 않는 플랫폼 기업의 책임성에 대한 문제이다. 여기에서는 우버와 우버 드라이버의 고용 관계 및 우버 드라이버가 저지르는 사고나 범죄에 대한 우버의 책임 범위가 주요 이슈다. 우버와 우버 드라이버를 고용주와 고용인의 관계로 볼 경우 최저임금, 실업급여, 노조조직 및 단체협상권과 같은 전통적인 고용규제를 적용받는 반면, 우버 드라이버를 우버에서 정의하는 ‘독립근로자[independent worker, 앨런 크루거 프린스턴大 교수 등은 우버 드라이버를 ‘독립근로자’로 분류해야 한다고 주장하면서 우버가 우버 드라이버의 노조조직 및 단체협상권, 근로소득세 부담 등은 제공해야 하지만, 우버 드라이버가 특정 시간동안 우버만을 위해 일하는 것은 아니기 때문에 최저임금이나 초과근로수당 적용에서는 예외를 둘 것을 제안했다. 또한 노동에 대한 선택권 역시 우버 드라이버 스스로에게 있기 때문에 실업수당은 적용할 수 없다고 봤다. (Harris, Seth D. and Alan B. Krueger, 2015:4-6)]’로 본다면 고용규제의 대상에서 벗어나게 된다. 캘리포니아주, 시애틀, 런던 등지에서는 사법부가 우버 드라이버의 근로자성을 인정했기 때문에 우버는 최저임금이나 유급휴가 등 고용규제를 준수해야 한다. 또한 뉴저지, 매사추세츠, 퀘벡 등지에서는 이용자 보호 차원에서 우버 드라이버의 신원조회 의무화 및 24시간 콜센터 운영 등을 통해 이용자 보호를 강화하고 있다.

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