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노인요양시설의 숙련 간호인력 확충 효과와 정책 방향
한국개발연구원은 노인요양시설의 숙련 간호인력 확충 효과를 분석하고, 정책 방향을 모색한 보고서를 발표하였다.
- 초고령사회에 진입한 우리나라에서 노인돌봄서비스에 대한 수요가 빠르게 확대되고 있음. 수요 증가에 대응하기 위한 정책은 주로 요양보호사를 중심으로 한 돌봄 인력의 양적 확충에 초점을 두고 있으나, 노인돌봄 환경의 변화에 따라 인력의 전문성 강화, 즉 질적 확충의 필요성 또한 함께 높아지고 있음. 특히 COVID-19 기간 동안 방역 조치로 외부 인력의 시설 방문과 입소자의 이동이 제한되면서 시설 서비스 수급자의 의료서비스 이용에 제약이 발생한 경험은 요양시설의 의료적 기능을 강화해야 한다는 과제를 남겼음. 또한 최근 의료와 요양의 통합을 지향하는 노인돌봄서비스 정책 방향의 개편은 장기요양서비스에서 의료적 기능의 강화를 필요로 함.
- 요양시설에 입소한 노인은 돌봄에 대한 욕구뿐만 아니라 다양한 의료적 욕구를 가짐. 시설 입소자의 의료적 욕구에 대응하기 위해 요양시설은 계약의사(촉탁의) 제도를 운영하고 있으나, 월 2회 수준의 일시적인 방문만으로는 입소자의 상시적인 의료적 필요에 적절히 대응하는 데 한계가 있음. 요양시설에서 입소자의 일상적인 건강관리와 상태 변화의 판단은 사실상 시설의 간호인력에게 맡겨져 있음. 그러나 관련 법상 요양시설 내 간호 처치는 의사의 지도하에서만 수행할 수 있기 때문에 의사의 잦은 요양시설 방문이 어려운 상황에서 간호인력의 의료 처치는 제한적으로 수행될 수밖에 없음. 장기요양서비스 수급자의 의료적 필요가 충족되기 어려운 상황은 의료적 필요도가 낮은 고령층이 요양시설 대신 요양병원에 장기 입원하는 이른바 ‘사회적 입원’의 문제로 이어짐(권정현, 2016). 2022년 장기요양실태조사에 따르면 장기요양등급 인정을 받고도 서비스를 이용하지 않는 개인 중 20% 이상이 병원 서비스 이용을 선택하고 있으며, 돌봄 필요도가 높은 장기요양 1, 2등급 인정자에서는 병원 입원이 장기요양서비스 미이용 사유 중 가장 큰 비중을 차지하는 것으로 나타남.
- 요양시설의 의료 기능 강화는 다른 나라에서도 핵심 정책 과제로 부각되고 있음. 미국은 COVID-19 이후 너싱홈(nursing home) 간호사의 업무 범위와 재량을 강화하고 모든 너싱홈에 주 7일 24시간 간호사(RN) 배치를 규정하였음. 우리나라의 노인장기요양보험과 유사한 제도를 운영하는 독일은 2026년부터 간호권한확대법 시행을 통해 요양시설의 촉탁의 및 외부 의사에 대한 의존도를 줄이고 시설 내 간호인력이 의료적 케어를 직접 담당할 수 있도록 하였음. 우리나라에서는 최근 의료·요양 통합 체계 마련 등 장기요양서비스의 의료적 기능 강화 관련 논의가 확대되고 있음.
- 그러나 인력의 확충과 전문성 강화는 장기요양비용의 상승으로 이어져 장기요양보험 재정의 지속가능성 문제와 직결됨. 동시에 장기요양 분야에 대한 투자 미비와 의료적 기능의 부재로 인한 비용은 사회적 입원과 같이 불필요한 의료서비스 이용으로 이어져 건강보험 재정으로 전가될 수 있음. 따라서 요양시설의 간호 기능 강화가 실제로 입소자의 의료서비스 이용 감소와 의료비 절감으로 이어지는지를 평가하는 것은 의료와 요양의 통합적 관점에서 장기요양 재정지출의 근거를 마련하는 방법이 될 것임.
- 이러한 문제의식에서 본고는 요양시설 간호인력의 숙련 구성 변화가 시설 서비스 수급자의 건강 수준에 미치는 영향을 확인하고 이를 바탕으로 간호인력의 전문성 확충 필요성에 대해 논의하고자 함. 이를 위해, 2018년 최저임금의 급격한 인상을 요양시설의 고용 비용에 대한 외생적 충격으로 이용하여 두 가지 분석을 수행함. 첫째, 최저임금 인상 이후 고용 비용 상승이 요양시설 간호인력의 숙련 구성(skill mix)에 미친 영향을 분석함. 둘째, 요양시설 내 숙련 간호인력 구성의 변화가 요양시설 서비스 수급자의 의료서비스 이용에 미치는 인과적 효과를 추정함. 특히 돌봄서비스의 질과 관련성이 높은 질환인 욕창, 요로감염 등을 주상병으로 하는 의료서비스 이용에 대한 분석을 통해 요양시설 내 간호인력의 고용 변화에 따른 장기요양서비스의 품질 변화를 유추하고, 이를 바탕으로 요양시설의 간호 기능 강화를 위한 정책적 지원의 필요성을 제안함.
- 초고령사회에 진입한 우리나라에서 노인돌봄서비스에 대한 수요가 빠르게 확대되고 있음. 수요 증가에 대응하기 위한 정책은 주로 요양보호사를 중심으로 한 돌봄 인력의 양적 확충에 초점을 두고 있으나, 노인돌봄 환경의 변화에 따라 인력의 전문성 강화, 즉 질적 확충의 필요성 또한 함께 높아지고 있음. 특히 COVID-19 기간 동안 방역 조치로 외부 인력의 시설 방문과 입소자의 이동이 제한되면서 시설 서비스 수급자의 의료서비스 이용에 제약이 발생한 경험은 요양시설의 의료적 기능을 강화해야 한다는 과제를 남겼음. 또한 최근 의료와 요양의 통합을 지향하는 노인돌봄서비스 정책 방향의 개편은 장기요양서비스에서 의료적 기능의 강화를 필요로 함.
- 요양시설에 입소한 노인은 돌봄에 대한 욕구뿐만 아니라 다양한 의료적 욕구를 가짐. 시설 입소자의 의료적 욕구에 대응하기 위해 요양시설은 계약의사(촉탁의) 제도를 운영하고 있으나, 월 2회 수준의 일시적인 방문만으로는 입소자의 상시적인 의료적 필요에 적절히 대응하는 데 한계가 있음. 요양시설에서 입소자의 일상적인 건강관리와 상태 변화의 판단은 사실상 시설의 간호인력에게 맡겨져 있음. 그러나 관련 법상 요양시설 내 간호 처치는 의사의 지도하에서만 수행할 수 있기 때문에 의사의 잦은 요양시설 방문이 어려운 상황에서 간호인력의 의료 처치는 제한적으로 수행될 수밖에 없음. 장기요양서비스 수급자의 의료적 필요가 충족되기 어려운 상황은 의료적 필요도가 낮은 고령층이 요양시설 대신 요양병원에 장기 입원하는 이른바 ‘사회적 입원’의 문제로 이어짐(권정현, 2016). 2022년 장기요양실태조사에 따르면 장기요양등급 인정을 받고도 서비스를 이용하지 않는 개인 중 20% 이상이 병원 서비스 이용을 선택하고 있으며, 돌봄 필요도가 높은 장기요양 1, 2등급 인정자에서는 병원 입원이 장기요양서비스 미이용 사유 중 가장 큰 비중을 차지하는 것으로 나타남.
- 요양시설의 의료 기능 강화는 다른 나라에서도 핵심 정책 과제로 부각되고 있음. 미국은 COVID-19 이후 너싱홈(nursing home) 간호사의 업무 범위와 재량을 강화하고 모든 너싱홈에 주 7일 24시간 간호사(RN) 배치를 규정하였음. 우리나라의 노인장기요양보험과 유사한 제도를 운영하는 독일은 2026년부터 간호권한확대법 시행을 통해 요양시설의 촉탁의 및 외부 의사에 대한 의존도를 줄이고 시설 내 간호인력이 의료적 케어를 직접 담당할 수 있도록 하였음. 우리나라에서는 최근 의료·요양 통합 체계 마련 등 장기요양서비스의 의료적 기능 강화 관련 논의가 확대되고 있음.
- 그러나 인력의 확충과 전문성 강화는 장기요양비용의 상승으로 이어져 장기요양보험 재정의 지속가능성 문제와 직결됨. 동시에 장기요양 분야에 대한 투자 미비와 의료적 기능의 부재로 인한 비용은 사회적 입원과 같이 불필요한 의료서비스 이용으로 이어져 건강보험 재정으로 전가될 수 있음. 따라서 요양시설의 간호 기능 강화가 실제로 입소자의 의료서비스 이용 감소와 의료비 절감으로 이어지는지를 평가하는 것은 의료와 요양의 통합적 관점에서 장기요양 재정지출의 근거를 마련하는 방법이 될 것임.
- 이러한 문제의식에서 본고는 요양시설 간호인력의 숙련 구성 변화가 시설 서비스 수급자의 건강 수준에 미치는 영향을 확인하고 이를 바탕으로 간호인력의 전문성 확충 필요성에 대해 논의하고자 함. 이를 위해, 2018년 최저임금의 급격한 인상을 요양시설의 고용 비용에 대한 외생적 충격으로 이용하여 두 가지 분석을 수행함. 첫째, 최저임금 인상 이후 고용 비용 상승이 요양시설 간호인력의 숙련 구성(skill mix)에 미친 영향을 분석함. 둘째, 요양시설 내 숙련 간호인력 구성의 변화가 요양시설 서비스 수급자의 의료서비스 이용에 미치는 인과적 효과를 추정함. 특히 돌봄서비스의 질과 관련성이 높은 질환인 욕창, 요로감염 등을 주상병으로 하는 의료서비스 이용에 대한 분석을 통해 요양시설 내 간호인력의 고용 변화에 따른 장기요양서비스의 품질 변화를 유추하고, 이를 바탕으로 요양시설의 간호 기능 강화를 위한 정책적 지원의 필요성을 제안함.
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