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재정(public finance)이란 ‘정부가 공공욕구를 충족시키기 위하여 수행하는 모든 경제활동’을 말한다. 정부는 행정활동이나 공공정책의 실행을 위해 필요한 재원을 조달하고 관리하며 사용하는 경제활동을 한다. 재원은 주로 조세로 조달되며, 이 재원은 정부의 3가지 기능인 자원배분, 소득분배, 경제안정화에 사용된다. 정부는 다시 중앙정부와 지방정부로 구분한다. 우리나라의 지방정부란 의회와 집행부로 구성되는 지방자치단체를 의미한다. 마찬가지로 한 국가의 재정은 중앙정부의 재정과 지방자치단체의 재정으로 구분할 수 있다.
어느 나라든 국가 전체에 영향력을 갖는 중앙정부와 특정지역에만 영향력을 갖는 여러 개의 지방자치단체로 구성되어 적절히 기능을 분담하여 재정운영을 하고 있다. 일반적으로 중앙정부는 소득분배, 경제안정화, 그리고 공공재 중 국방·외교·고속도로·국도 등 그 영향이 전국에 미치는 공공재를 공급하는 역할을 한다. 반면 지방자치단체는 주로 지방도로·상하수도·공원·교육·주민편의시설 등의 지역 공공재를 공급하는 역할을 담당하며 중앙정부의 정책 실행을 지역의 특성을 반영하여 지원한다. 이러한 의미에서 지방재정은 중요하다.
지방재정이란 지방자치단체가 관할구역 내의 지역발전과 주민의 복지증진을 위하여 필요한 공공재의 성격을 가진 재화나 공공서비스를 제공하기 위해 여기에 소요되는 재원을 조달하며 관리하고 사용하는 일련의 경제활동이다. 우리나라는 현재 1개 특별시, 6개 광역시, 1개 특별자치도, 73개 시, 86개 군, 69개 자치구 등 총 244개의 지방자치단체가 있다. 이들 각각은 공공경제의 주체로 재원을 조달하고 관리하며 사용하는 재정활동을 수행한다. 지방재정이라고 하면 한 개 지방자치단체의 재정활동보다는 중앙재정과 대비되는 개념으로 모든 지방자치단체의 재정활동과 내용을 포괄한다.
지방재정의 특성
지방재정은 공공의 목표달성을 위해 중앙재정과 상호 연계되어 있지만, 중앙재정과는 다른 고유한 특성을 가지고 있다.
첫째, 지방재정은 그 활동의 주체가 복수이다. 중앙재정이 중앙정부라는 단일주체의 재정인데 비해 지방재정은 상호 독립된 모든 지방자치단체의 재정을 총칭한다. 우리나라의 지방재정은 244개 지방자치단체의 개별적인 지방재정 현상과 활동이 존재한다.
둘째, 지방재정은 복수의 활동주체로 인해 다양성이 존재한다. 지방자치단체는 각각 위치 ·지형 등 자연적 조건뿐만 아니라 인구규모, 산업구조, 소득수준 등 사회 ·경제적 조건이 서로 다르다. 이로 인해 각 지방자치단체가 수행해야 하는 행정의 내용과 정도가 다르다. 농촌지역은 급수·보건·의료 등 기반시설의 설치가 중요한 반면, 도시지역은 교통 및 상 ·하수도, 생활폐기물처리시설 등의 유지 ·관리가 중요하다.
또한 지역마다 사회 ·경제적 조건이 다르기 때문에 이로부터 거두어들일 수 있는 세수입의 차이로 인해 재정력의 격차가 발생하고 있다. 예를 들어 도시지역은 필요 재원의 80%를 지역에서 조달할 수 있는 반면, 농촌지역은 10%만을 거두어들일 수밖에 없는 경우도 있다.
셋째, 지방재정은 중앙정부의 간섭과 관여로 자율성이 제한적이고 종속적이다. 지방재정은 각 지방자치단체에 전속되는 것이 아니라 중앙정부도 그 권한의 일부를 공유하고 있다. 지방재정과 중앙재정은 국민경제의 발전과 국민생활의 안정을 위해 상호협력관계를 유지하고 있지만, 국가 전체의 이해관계 때문에 지방재정에 대한 중앙정부의 간섭은 불가피하다. 중앙정부는 지방세에 대한 통제, 보조금의 교부, 지방채발행 승인 등 여러 장치를 통해 지방자치단체의 재정활동에 관여하고 있다. 지방자치제가 발달할 수록 지방재정에 대한 중앙정부의 통제는 낮아지고 지방재정의 자율성이 커진다.
지방재정구성 및 현황
중앙정부와 지방자치단체의 재정규모를 비교하면 중앙정부가 57%, 지방자치단체가 43%로 양자의 격차가 크지 않다. 반면 조세수입의 측면에서 보면 국세와 지방세의 비율이 8:2 정도로 양자의 격차가 상당히 크다. 재정규모의 격차가 조세수입의 격차보다 작은 이유는 중앙정부가 지방자치단체에 재정보조를 해주기 때문이다. 중앙정부의 재정보조는 용도를 정하지 않은 지방교부세와 용도를 지정한 보조금의 형태로 이루어진다. 우리나라는 중앙과 지방의 재정격차를 지방교부세와 보조금을 통하여 조정한다.
지방재정의 총세입 141조 원 중 지방세 수입은 35%에 지나지 않는다. 여기에 사용료 수입, 재산매각 수입, 잉여금 등의 세외수입을 합치면 56%이다. 이것이 지방자치단체 스스로 자체 조달할 수 있는 세입의 비중이다. 그 나머지 41% 정도는 지방교부세, 보조금의 형태로 중앙정부가 지원한다. 또한 총세입의 3% 정도는 지방채라는 빚으로 충당된다.
지방세입은 크게 지방세 ·세외수입 ·지방교부세 ·국고보조금 ·지방채 등으로부터 조달된다 . 우리나라 조세는 국세 14 개 , 지방세 11 개 세목으로 나누어진다 . 지방세는 취득세·등록면허세 ·레저세 ·지방소비세 ·지역자원시설세 ·지방교육세 ·주민세 ·재산세 ·자동차세 ·지방소득세 ·담배소비세로 구성된다 . 지방세입 중 지방세와 세외수입은 지역에서 조달되는 자체수입이다 . 지방교부세와 국고보조금은 중앙정부가 지원하는 재원으로 지방자치단체 입장에서 보면 의존수입이다 . 중앙정부의 지원재원이 많을수록 지방재정의 운영에 중앙의 관여가 많아지는 특성이 있다 . 지방채는 부족재원은 충당하기 위해 외부로부터 빌려오는 재원이다 . 이는 원금과 이자의 상환의무가 있어 누적액이 많아지면 재정위기를 발생시킬 수도 있다.
우리나라 지방재정은 재정력이 취약할 뿐만 아니라 지방자치단체 간의 재정불균형이 심한 문제가 있다 . 조세 중 지방세의 비중이 21% 이고 , 지방재정 총세입의 40% 이상을 중앙정부에 의존하며 , 지방세 수입으로 해당 지방자치 단체의 인건비조차 해결하지 못하는 지역이 50% 를 넘는다는 점에서 재정력이 취약한 편이다 . 세입 중 지방세와 세외수입의 비중인 재정자립도가 10% 미만의 지역에서부터 90% 수준의 지역까지 있어 지역간 재정격차가 매우 크다 . 또한 최근에는 지방자치단체가 재정운영을 하는 과정에서 사업타당성이 없거나 적은 사업임에도 불구하고 전시성·선심성 ·낭비성으로 재정을 지출하여 지방재정을 더욱 어렵게 하는 사례도 많이 나타나고 있다 .
서정섭/한국지방행정연구원 연구위원/sjs@krila.re.kr
